大都市区新城建设的经验及启示

1大都市区新城建设的经验及启示近年，随着国内城市化进程的加快，上海、广州、杭州、宁波等一些大城市纷纷开始规划建设新城，并把新城建设作为城市发展的重要战略，掀起了一场新城建设的热潮。与欧美发达国家延续了半个多世纪的“新城运动”相比，国内的新城建设实践尚处于探索期。通过国内外新城建设的众多个案，探讨揭示新城建设发展的经验规律，对指导无锡正在展开的新城建设不无裨益。一、新城建设的动因及类型新城建设是城市化发展到一定历史阶段的产物。不同历史时期的新城建设，其发展动因和职能类型也各不相同。从欧美国家新城建设发展历程看，新城建设的最初目的是为了疏解大城市的功能和人口，解决中心区功能过于集中、人口过度密集、生态环境恶化等城市问题；后来新城建设与城市空间结构重构和经济结构重组相结合，成为城市复兴与区域发展的重要手段。如英国1946年开发建设的一代新城中的斯蒂夫尼奇，1967年开发建设的三代新城中的密尔顿·凯恩斯等新城，主要目的是疏解伦敦过于拥挤的人口，控制城市蔓延式发展。法国巴黎1965年规划建设的德方斯新城，不仅与马思拉瓦莱等其它4个新城一同疏散了巴黎大区的人口，而且始终作为区域范围内多功能的新城市中心，成为区2域城市空间的组成部分，被誉为“20世纪城市建设史上最令人振奋的城市中心开发”。80年代后，美国许多大中城市在郊区化发展的基础上形成了一些具备居住、就业、交通、娱乐、旅游等城市功能的新的中心，这些新的城市中心，大都没有明确的地名，也没形成对应的行政实体与空间界限，一般通称为边缘城市。美国都市区边缘城市的出现是市场机制下城市空间重组和功能重组的产物，反映了城市由单中心向多中心结构转变的趋势。现在，国外许多大都市的新城已不再单纯是中心城市的卧城，一般在拓展居住功能的同时，更加注重综合功能的配套完善，成为具有相对独立性的能够自我平衡的城市社区。新世纪前后国内一些大城市出现的新城建设，往往不限于对城市人口和经济活动过度集中引发的城市问题的解决，更强调在疏解城市功能和人口、遏制城市蔓延发展的同时，将城市多核心空间结构的重构与城市产业结构调整、区域统筹发展相融合，实现城市有机疏散和区域性城市功能重构的统一。如上海把松江新城、临港新城、嘉定新城等重点新城的规划建设，作为重构城市空间格局、实现经济跨越和城市持续发展的一项重大战略。北京在启动通州新城、顺义新城和亦庄新城的规划建设时，提出不仅要以新城建设带动旧城的有机疏散和功能重构，而且要将新城建设作为未来城市发展的重要战略空间和经济发展空间。3从近年国内大城市新城规划建设实践看，国内新城的发展方向既不同于欧洲国家一代新城中的卧城，也不同于美国的边缘城市，大体与英、法等国家三代新城的发展类似，但类型更为丰富多样，从其发展定位上大体可分为三类。一类是新的城市中心，如北京的通州新城、杭州的钱江新城等。据《北京城市空间发展战略研究》，北京将通过通州新城的规划建设推进“首都东扩”，使北京城市中心从原来以天安门为中心的地区东移至京东区域，使这里逐步发展为城市综合服务的中心区，形成“一都双城”新格局。杭州则通过规划建设钱江新城，在钱塘江北岸的城市地理中心位置建设城市新中心，将长期以来形成的以西湖为核心的团状空间形态转变为以钱塘江为轴线的分散组团形态。另一类是城市副中心，如上海的松江新城、宁波的东部新城。上海的松江新城经过8年多的建设，已成为一座与上海中心城区相呼应、具有中等城市规模的现代化新型城市。宁波规划建设的东部新城，补充和完善了城市的商务金融、行政管理、会议博览、科技资讯等功能，与以三江口为核心的老城区交相辉映。还有一类是新的产业基地，如上海的临港新城、嘉定新城。临港新城利用依托洋山深水港和浦东国际机场的得天独厚的地理条件和突出的区位优势，全力打造以现代装备产业为主体的国家级现代制造业基地和以物流产业为核心的国际生产服务业枢纽。嘉定新城则突出了以现代服务业、世界级体4育休闲产业和高科技产业为核心的产业功能。二、新城建设的时机选择及功能和规模从国内外新城建设的经验看，新城的规划建设与城市的发展阶段紧密相关，新城建设只有顺应了城市空间重构的发展趋势，才有可能取得成功。一般认为，当大城市的人口过于密集，城市空间局促，环境容量趋于饱和，新的城市功能受到制约无法开展，城市开发建设与保护历史文化的矛盾也日益突出时，新城的规划建设也就应运而生了。根据“门槛理论”，当城市人口增长速度超过3％，经济增长率达到10%，维持大约25年的时间时，城市空间增长将从“外溢”(蔓延)式发展，转向“跨越”式发展，这时就应该考虑通过规划建设新城来实现城市的持续发展。从城市人口的空间集聚与扩散看，当距离城区较远的远郊区开始成为都市区人口的主要集聚区域时，表明人口的离心迁移趋势已经超过城区的向心吸引力，此时规划建设新城能够顺应人们的需求，能较好地分散中心城区的职能和人口压力。如果人口的主要迁移方向仍是城区及其近郊，表明城区对人口的吸引力仍然十分巨大，此时规划建设新城，容易使新城成为容纳外来人口向城市迁移的集聚地和迁往城区的跳板，反而会进一步加剧城市建成区的蔓延和城市人口的增加。由此可见，尽管新城建设是大都市空间优化的合理选择，但新城建设的时间选择只有与城市空间拓展和人口扩散的特定阶段基本一致，才可能充5分实现新城建设的目的。新城建设的时机选准后，还应有一个科学合理的功能定位。国内一些新城建设的实践已经表明，一些新城能够在较短时间内取得明显成效，首先得益于功能定位的正确，一些新城建设之所以会出现反复，往往源于功能定位的模糊。杭州的钱江新城经过8年的开发建设，核心区就基本建设成型，与其清晰合理的功能定位不无关系。按照杭州“城市东扩，旅游西进，沿江开发，跨江发展”的战略规划，钱江新城定位为全市发展现代服务业和省会经济的主平台，其中核心区定位为城市中央商务区，通过发挥现代服务业的产业关联度和积聚度效应，引领城市由围绕西湖建设发展的“西湖时代”走向以钱塘江为依托，跨江、沿江发展的“钱塘江时代”。而1993年就开始规划建设的广州珠江新城，最初定位为新城市中心，但由于商业配套不足、功能紊乱缺失，10年之后不得不来一次规划转身，将原来的新城市中心的功能定位修正为中央商务区。重新定位后的珠江新城，集中了未来全市的商务办公用地，启动建设了歌剧院、博物馆、图书馆、少年宫、电视观光塔等大型的公共服务设施，再次激发了发展的活力。新城的建设发展，还需要确定一个合理的发展规模。根据国外新城建设的经验，一般能够实现自我平衡的新城，人口规模都在30万人左右。从国内一些新城建设先行地区6的经验看，具有一定综合职能和完善服务设施的新城，规模多在20—30万人口。比如，上海的松江新城规划近期土地开发面积为36平方公里，人口规模为30万，远期开发地域扩至60平方公里，人口规模可达50万。杭州的钱江新城规划用地约21平方公里，预测未来在4平方公里中央商务区内就业的人数可达18万人以上。一些经济学家认为，30—50万人口的中等城市是具有集聚和辐射效应的最佳城市规模。经验和理论都表明，30—50万人的人口规模，可以具备大城市生活的便利，避免大城市的拥挤与不便，这将成为新城开发建设的人口规模参照。新城建设中，最难处理的问题是新城与母城在职能关系、空间关系等方面的协调。从国外新城建设经验看，新城在明确自身功能定位，实现综合平衡发展的同时，还必须处理好与母城的职能关系，才能完全实现新城建设的目的。法国巴黎的新城环境优美、功能齐全，与中心城区在职能上互为补充，共同构成了统一的城市体系，取得了较好的建设发展成效。巴黎地区的新城成为欧洲近年来发展最快的新城。日本东京早期建设的新城，多是居住中心，综合功能不够完善，不仅没有达到疏散中心城区职能和人口的目的，反而成为容纳外来人口向东京集聚的地区，进一步增加了城市中心区的压力，目前已基本与中心城区连成一片。由于新城与母城之间有一定的空间距离，两者的协同发展离不开快速便捷7的交通联系。巴黎的新城集中在巴黎周边40—50公里范围内，新城与城市中心区之间均有远程轨道系统实现便捷的交通。上海的松江新城距市中心30公里，通过建设以轨道交通为主体的客运交通体系，使其与市中心的交通时间缩短在半小时以内。便捷的交通体系促使松江成为上海市区人口的导入区。随着上海外国语大学、上海外贸学院等多所大学的落户，仅松江大学城在短期内就导入了10万余名师生员工，形成了较强的文教集聚功能。三、加快无锡新城建设的几点启示国内外大都市区新城建设成败得失的经验教训，为无锡正在展开的新城建设提供了诸多启示。1、合理确定新城的功能定位。改革开放后，无锡经济社会快速发展，城市现代化建设与区域城市化发展相互呼应。从1978年至2008年，无锡地区生产总值年均增长约15％，市区人口年均增长约4％，城市建成区由35平方公里扩大到208平方公里，无锡已由中等城市成长为大城市，建设新城的时机已经成熟。近年，无锡先后在城市四周规划建设了惠山新城、蠡湖新城、太湖新城、锡东新城等多个新城，推进城市结构由单中心向多中心组团发展转变。根据国内外大都市区新城建设发展的趋势，无锡各个新城在功能定位的选择上，不仅应突出其自身独立的综合功能，还应突出其产业特色功能。新城只有具备了一定的综合功能，才能加快城8市外围区域的集聚发展，构筑中心城区的反磁力系统，有效疏解、截流中心城人口和部分功能，避免城区继续向四周圈层式蔓延。新城综合功能的形成以及人口的导入，离不开特色产业的支撑。由于无锡的新城距离中心城区非常近，在主导产业的选择上，不能过分依赖于制造业，应重点吸引高新技术产业及现代服务业的集聚，提高产业的科技含量，加快形成符合自身特色的产业结构体系及相应的就业体系，进而发展成为具有独立综合服务功能的城市副中心。2、妥善处理中心城区与新城的关系。由于无锡的新城建设与老城的更新改造、提升发展几乎是同步进行的，必须创造性地处理好两者的职能关系，才能实现新城建设与中心城区的互动发展。从宏观层面上讲，要将新城作为新的城市功能区，引导其有效参与到中心城区的功能调整和空间拓展中，使中心城区的功能疏散与新城建设有机结合起来，推进城市在多中心组团发展中实现功能的优化提升和城市的转型发展。为此，要构建新城与中心城区之间快捷的交通通道，引导新城在带动周边区域集聚发展的同时，承接好中心城区产业、人口的转移，刺激城市要素在新城的快速形成，逐步实现与老城功能互补。从国外经验看，建立新城与中心城区交通联系的有效途径是发展大运量、快速的轨道交通。轨道交通的发展，不仅可以解决长距离的通勤问题，而且可以促使新城与中心城区之间保持一定的绿色开敞空间，防止两者9在空间上的蔓延连片。3、加强对新城建设的引导调控。现在的新城，不同于以前的卫星城，也不同于传统的工业园区，其发展规模大，功能综合性强，建设周期长。新城的成功建设离不开政府的引导和制度的保障。为了保障新城建设的顺利进行，英国、法国、美国等国家都制定了专门的法律条文，推出了相应的政策和措施。杭州市委、市政府在推进钱江新城建设时，专门制定了《关于加快实施钱江新城建设的若干意见问题》、《关于进一步加快钱江新城建设和发展的若干意见》，明确了钱江新城的功能定位，建设目标和保障措施，形成了完善的新城建设体制和机制。借鉴国内外新城建设的经验，无锡在新城建设的引导上，要充分发挥政府的调控作用，设计合理有效的新城开发机制。一是实行政府主导、市场运作的模式，充分发挥政府投资的启动和引导作用。在新城开发建设顺序上，坚持先行投资建设道路基础设施等公共产品，随后引入社会资金对新城进行整体开发。二是采用“点状引擎式”开发方式，坚持大型功能项目重点突破。通过大型功能项目和道路基础设施的建设，带动公共服务设施的配套跟进，促进新城的生长与成型。三是政府整体调控土地一级市场，维护新城规划建设的整体性。政府完全掌握新城土地一级市场，在完成土地基础设施建设后再进行土地批租，防止土地增值收益的流失。四是探索商住用地的混合使用，提高新城10的活力和效率。在新城建设用地规划上，要走出不同功能的用地不能混合的认识误区，坚持把商务和居住等不同功能的用地按