04公共政策工具

政策工具PolicyInstruments——达成政策目标的手段政策工具研究盛行的原因不同的意识形态对政策工具的选择各有偏好；不同的学派在解决政策问题的倾向性上存在差异；政策执行过程中，有效的政策工具有助于政策目标的实现。家庭与社区社会组织低高信息与规劝补贴产权拍卖税收与使用者付费管制公共企业直接提供市场自愿性工具混合性工具强制性工具政府介入度霍莱特和拉梅什《公共政策研究》（1995）一、自愿性政策工具类型：家庭、社区、社会组织、市场；出于自身利益、道德或情感上的需要而提供某些公共服务特征：1、没有或很少有政府参与，任务在自愿的基础上完成；2、成本低；3、与个人自由主义社会相适应。1、家庭和社区常见的自愿性工具——执行经济政策和社会政策，可以做许多政府不能做或做不好的事；一般得不到经济上的回报，但获得感情上的满足；政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社区及家庭。家庭和社区的优点不花或很少花政府的钱（除非政府提供基金或补助）；在许多服务领域（如残疾人照顾），家庭和社区比其他工具更合适；在大部分社会受到广泛的支持和欢迎。家庭和社区的缺点解决复杂经济问题方面往往乏力；政府集中提供公共服务更有规模效应；存在不公平；妇女作为服务的主要提供者职业化。——只能作为一种辅助工具案例：香港社会经济结构变化削弱家庭的社会保障作用20C60年代初期，香港经济发展开始进入转型期，制造业开始兴盛，人口数量伴随着大规模的移民潮剧增。香港的政治、经济和社会结构随之发生巨变，使得原有的家庭保障濒于崩溃，传统的由家庭照顾老人、儿童残弱、失业者的功能开始削弱。有专家认为——家庭养老在我国还需60年未富先老；人口众多，老人数量庞大；中国仍属于发展中国家，指望政府和社会完全包揽老人晚年生活不切实际的；计划生育政策将使两个子女面对4个老人；老人不仅需要物质赡养，更需要精神抚慰，其中，最重要的亲情是政府和社会所难以给予的。我国家庭养老功能削弱全社会的老年抚养系数，即老年人口数与劳动年龄人口数之比，起点一般在60或65岁，从2000年的15.7%增长到06年16.4%，07年，北京为23.6%；随着老年人口预期寿命进一步延长，家庭的“四二一”结构将和不久可能出现“八四二一”结构并存，老年抚养系数会进一步提高；家庭户平均人口的减少，北京市家庭户平均人口从1982年底的3.69人减少到2005年底的2.71人；纯老年家庭户数量将快速增加；人口流动继续加大。社区养老城市社区服务的发展和兴起，丰富了社区老人的物质和精神生活；09年4月，天津泰达国际养老院“养老服务进社区”在开发区紫云社区启动，使更多不能进入机构养老的老人同样享受到优质的养老服务；该院首推服务项目——“老年食堂”，社区中行动不便的老人今后也会陆续享受到老年食堂的送餐服务；此次紫云社区的老年食堂试运营后，还将在其他社区进行推广，并逐步完善送餐、家政、维修、医疗等生活服务。济南市槐荫区依托社区构筑社会化养老服务体系，大力推行社区养老，在社区内基本满足老年人教育文化、娱乐健身、康复医疗、精神慰藉等需求。到09年5月，建立了116个老年大学，37个老年社团组织，157个老年活动中心，155个老年人协会，23支为老服务志愿者队伍。各社区普遍建立了社区医疗站，为60岁以上的老年人建立健康档案，开展了医疗、预防、保健等基础性卫生服务，并推出了“知心话室”、“爱心使者团”等品牌，为老年人分忧解愁、疏导心理。社区养老有力补充了机构养老和居家养老的缺憾。社区居家养老北京：居家养老助残“九养政策”2010年实施北京市共有60周岁以上户籍老年人218万，其中80周岁以上老年人口29.4万，老年残疾人口61.8万；北京市民政局、市残联联合起草的居家养老（助残）服务的相关办法将以市政府文件的形式发布，于2010年1月1日起施行，将在具备条件的区县先行试点，逐步在全市推开。“9064”养老服务模式：90%的老年人居家养老、6%的老年人在社区养老、4%的老年人集中养老；08年北京市在10个区开展居家养老服务试点工作，为8.2万名老年人发放居家养老助残券。2010年将在全市发放，38万16岁至59岁的无工作重残人、60岁至79岁重残人及80岁以上老年人每月将领到百元服务券；百岁以上老年人个人承担的医疗费用将由社会福利公益金提供补贴。为解决高龄老人和残疾人的出行难题，北京市150个街、镇（乡）已配发了无障碍服务车，2010年还将进一步大范围推行；有关部门还将逐步为有需求的老年人安装集报警、就医、求助等功能于一身的电子服务器等；大力倡导全社会形成爱老、敬老、孝老的社会风气，并大力发掘市民家庭中敬老爱老的模范，每年将对1万名市民“孝星”进行表彰。配套启动社区卫生医疗服务建设，社区二级医院将来建成社区的老年康复医院；临终关怀医院也将向社区推广，以帮助那些不便去医院的老年人走完人生最后一段里程。社会组织社会组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束；社会组织提供某些社会服务，很好地填补了一些市场和政府的空白和漏洞。社会组织的优点建立在自觉自愿基础上，提供的服务可靠并低成本；手段灵活并具有回应性，能迅速满足被服务者需要；减少对政府行动的需要或减轻政府负担；是平等的工具，在需要的时候才存在；推动社区精神、社会团结和政治参与。社会组织的缺点应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；容易蜕化变成准官僚机构，从而降低它的效率和效益；许多社会成员既没时间也没有所需的资源去从事公益活动。案例：香港的社会组织香港在建立统一的社会保障制度前，主要是教会团体做一些福利性的社会救助，这为香港社会保障制度社会化发展奠定了坚实基础。回归前，香港从事社会保障服务的社会团体发展到200多家，包括香港社会服务联会和社会福利署资助机构在内的各种老人服务机构就有170个，遍布港岛、九龙和新界各个地区，开展各式服务，成为香港政府的得力助手。香港的社会、社区服务，主要依靠专业的社会工作者，工作人员大多数具有大专以上文化程度且富有开拓精神。香港受到社会团体服务的对象涉及老年人、青年人、少儿等社会上需要帮助的成员，近70%是老人。对需要帮助的老人的服务：各种服务及举办有益活动，鼓励他们重新参与到社会发展中，充实自己的晚年生活；通过照顾服务（主要包括家务助理、日间护理服务和社区支援服务等）使年迈、体弱、行动不便或缺乏照料的老人得以安度晚年；通过多元化、综合性服务，使需要得到帮助的对象享受到政府的社会福利救济。云南的NGO云南有超过200家国际NGO和不计其数的本土NGO，是中国NGO最活跃的地方；云南的NGO从事着慈善、扶贫、生态保护、医疗卫生、禁毒宣传等诸多领域的工作。仅06年，云南省接受多、双边政府及国际NGO的援助项目共计230个，援助总额2256.98万美元。云南的NGO分为国际、国内和本土三类。国际NGO有英国救助儿童会、香港乐施会、美国大自然保护协会等；全国性的NGO如地产商王石为会长的阿拉善see生态协会等；云南本土的NGO主要包括各种专业协会、行业商会，也有纯民间的草根组织，如云南生态网络。市场最重要、应用广泛但最有争论的志愿性工具；买卖双方之间自愿的相互作用——消费者依其有限的货币想尽可能多地购买商品，厂商则寻求利润的最大化——往往带来双方都满意的结果；从理论上看，尽管双方都是经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即实现社会福利的最大化；且社会所需的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供。市场工具（1）民营化：政府将持有权益转让给私人企业；（2）合同外包；（3）BOT；（4）分权与权力下放。市场的优点提供私人物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。北京养老产业市场的缺点在大部分公共物品和服务领域中，并不是一种有效的工具；不公平的工具：只满足有购买力的人的需要——市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。毒品控制政策之一：除罪化定义：将一种或多种毒品在国内的非法性改为合法，使得仅持有毒品的人主观上不构成违法。理论点：如果不合法化，将会造成不法份子觊觎图利因素而产生许多毒品以外所衍生的问题容易造成价格高涨；若人们因毒品被逮捕后，将会被司法机构及社会贴上毒贩标签，周遭的人会因其身份特殊而化分界线，而为了获得团体的接受与支持，被疏离者容易加入有共同特质的团体，形成毒品的次级文化体系。毒品控制政策之二：维持现状支持观点：某些吸毒的人只对某些毒品产生依赖，如大部分使用麻醉药品的人对此类毒品产生依赖，而此种人若以医疗方式处理，则可省去许多司法上的资源，如果让这些使用毒品的人能从医生获得所需之毒品，那么这些人就不用以犯罪的手法来获得金钱来买毒品，而医疗人员也可以控制药物之使用情形，以帮助他们减轻或戒掉毒瘾，以最小化社会成本。中国城市水务改革——市场化中国原来的供水建立在福利性供水基础上，水费只是以象征性的价格征收，水价由政府直接定价、直接经营、直接补贴。02年，青岛市城市水务改革的市场化方向和政策体系基本确立。同年底，酝酿已久的合资公司——青岛中法海润供水有限公司即组建成立。这是中国正式实施城市水务改革政策以来最早成立的城市水务公司。合资公司运营青岛水务采取的是当时在基础建设领域广泛应用的BOT(建设—运营—移交)模式。水务行业运营具有长期性，较少受到经济周期影响。目前普遍实行的授权特许经营制度，经营期限多是30年或50年，如上海，使得进入市场的城市水务企业在一地往往处于垄断性地位。强制性工具定义：借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。方式：管制、公共企业或官僚机构直接供给管制定义：政府在一种过程中，对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）；具有强制性：管制由政府做出，必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。大部分管制通过行政法规来进行（有些管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制的形式：规章、标准、特许、禁止、法律秩序和执行程序等。管制的主要范围：遍及于社会生活的许多领域尤其是物品和服务的价格和标准等方面。经济管制管制的传统形式控制诸如产品的价格和数量、投资回报，某一产业中公司的进入或退出、服务标准等事项，集中在任何特殊的行业（如银行和电信）上——纠正由市场运行所产生的不平衡经济管制原因：信息不对称、外部性、垄断09年1月24日，国家发展改革委、财政部发出《关于改革化肥价格形成机制的通知》，正式取消实施多年的化肥价格管制，化肥生产由“政府指导价”改为“市场调节价”。此举有利于化肥行业和粮食生产的长远发展，但化肥的进出口依然由政府部门控制。最低工资最低工资：劳动者在法定工作时间提供了正常劳动的前提下，其所在用人单位必须按法定最低标准支付的劳动报酬（04年《最低工资规定》）各地最低工资每月每小时深圳160014.5广州155015北京140015.2上海1450元利：保障员工薪资、维护员工尊严、维持社会稳定、淘汰无良企业、增加劳动力供给弊：影响自由市场运作、弱势社群或将被牺牲价格管制价格管制阻止价格体系分配供给，必然要有其他的分配机制来代替，如排队，有关系、有权力者，愿支付更高价格者先得；逃避管制的激励一直存在，且多种多样降低产品质量捆绑销售被迫的提高消费形成黑市市场进入与退出管制（准）公共产品领域：教育、医疗（美国成立了专门针对食品和药品市场进行管制的食品医药管理局）自然垄断领域：航空、铁路、电信、天然气、自来水、电外部性领域：煤炭、社会管制较新的管制类型控制诸如安全，如消费品安全、职业危害；污染，如水质损害、空气和噪