《地方政府治理》第01讲治理理论

地方政府治理研究坊间印象中的地方政府与治理•地方党政领导换届调整，尤指省市领导•闲话地方领导人•地方政府作为地方党政领导换届调整省(区、市)书记人大常委会主任省(市)长自治区主席政协主席北京郭金龙杜德印王安顺吉林上海韩正殷一璀杨雄吴志明天津孙春兰肖怀远黄兴国何立峰重庆孙政才张轩黄奇帆徐敬业河北周本顺周本顺张庆伟付志方山西袁纯清袁纯清李小鹏薛延忠内蒙古王君王君巴特尔任亚平辽宁王珉王珉陈政高夏德仁吉林王儒林王儒林巴音朝鲁黄燕明黑龙江王宪魁王宪魁陆昊杜宇新江苏罗志军罗志军李学勇张连珍浙江夏宝龙夏宝龙李强乔传秀安徽张宝顺张宝顺王学军王明方福建尤权尤权苏树林张昌平江西强卫强卫鹿心社黄跃金山东姜异康姜异康郭树清刘伟地方党政领导换届调整中央政治局委员省市地位民族问题省(区、市)书记人大常委会主任省(市)长自治区主席政协主席河南郭庚茂郭庚茂谢伏瞻叶冬松湖北李鸿忠李鸿忠王国生杨松湖南徐守盛徐守盛杜家毫陈求发广东胡春华黄龙云朱小丹朱明国广西彭清华彭清华陈武陈际瓦海南罗保铭罗保铭蒋定之于迅四川王东明王东明魏宏李崇禧贵州赵克志赵克志陈敏尔王富玉云南秦光荣秦光荣李纪恒罗正富西藏陈全国白玛赤林洛桑江村帕巴拉·格列朗杰陕西赵正永赵正永娄勤俭马中平甘肃王三运王三运刘伟平冯健身青海骆惠宁骆惠宁郝鹏仁青加宁夏李建华李建华刘慧齐同生新疆张春贤艾力更·依明巴海努尔·白克力努尔兰·阿不都满金行政长官行政长官香港梁振英澳门崔世安台湾（略）地方党政领导换届调整闲话地方领导人陈良宇张二江于幼军蒋艳萍雷政富文强薄熙来李春城王立军陈光明地方政府作为•恶行•政绩坊间政治议论的特点•政治的高端化•政治的隐讳化•政治的庸俗化•政治的娱乐化政治“恶搞”地方政府治理研究•01治理理论•02民主政治•03网络政治•04信访制度•05央地关系•06地方政府间关系•07村民自治•08乡镇政府•09户籍制度•10党政关系•11财政管理•12绩效管理•13城市治理与经营•14阶层结构与政治发展•15政社协同治理课次课堂发言与讨论题目2如何评价浙江温岭民主恳谈？3结合辽宁民心网的创新，谈谈网络对我国地方政府治理的影响？4辽宁沈阳市的信访工作机制是如何创新的？如何评价？5从中国地方政府的角度出发，如何看待选举合法性与治理合法性之关系？6如何看待由东向西的产业转移现象？7内蒙古开鲁县嘎查村“532”工作法怎么回事？如何评价？8浙江绍兴市“中心镇权力规制”怎么回事？有何创新，有何意义？9广东中山市施行“流动人员积分制管理”，如何评价？10以省级为例说明，地方党代会和人代会如何组织？二者是何关系？11河南焦作市财政局“四权分离”的财政管理机制有何创新？12北京市政府的“三效一创”绩效管理体系，如何评价？13浙江杭州市上城区的政府管理与公共服务标准化有何创新？如何评价？14阶层结构变迁的政治学思考15浙江慈溪市的基层组织和社会组织协同治理模式如何运行，有何创新？中国地方政府创新奖•中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心、北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合创办。•旨在激励地方党政机关和群众团体的改革与创新，总结并弘扬地方改革与创新的先进经验和先进典型，促进并完善地方党政机关的公共服务。第01讲治理理论•地方政府学研究的理论方法–（1）政治系统分析理论–（2）结构功能主义理论–（3）公共政策分析理论–（4）公共选择理论–（5）新制度主义理论–（6）当代治理理论治理•《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过•“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”•“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”•“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”治理•《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》•国家治理体系；社会治理体制；国际经济治理结构；•政府治理；城乡社区治理；•公司法人治理结构；事业单位法人治理结构；学校内部治理结构；•隐患排查治理体系；社会治安综合治理；环境治理；•治理能力；•社会治理方式；系统治理；依法治理；综合治理；源头治理；第三方治理第01讲治理理论•第一节治理理论概述•第二节政府治理模式•第三节西方政府改革第一节治理理论概述•一、治理理论的兴起•二、治理的概念•三、治理理论的主张•四、治理的困境第一节治理理论概述•一、治理理论的兴起•1.治理的兴起是对市场失灵和国家失败的反思和替代–70年代，主要问题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；–80年代，普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府”、“重理政府”的口号；–90年代后，则重新探索国家和社会公共事务的管理模式，打出了“治理”的旗帜。市场失灵•市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。•狭义和广义：•狭义的市场失灵：主要表现在外部负效应效果，垄断生产和经营，公共物品的生产，不对称信息情况下的商品交易，以及社会收入分配不公等问题的调节上运作不灵。•广义的市场失灵：除了包括狭义市场失灵的内容外，还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动。政府失灵•政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱，或由于对公共物品配置的非公开、非公平和非公正行为，而最终导致政府形象与信誉丧失的现象。•（1）政府政策的低效率/公共决策失误•（2）政府工作机构低效率/公共物品供给低效率•（3）寻租与腐败•（4）政府的扩张政府失灵•（1）政府政策的低效率：•1）公共利益的模糊性•阿罗不可能定律：随意性；不稳定性•2）公共决策体制及方式的局限性•多数胜出，中间人投票定律•3）信息的不完全性•4）政策执行上的障碍•上有政策，下有对策2010.11.1亚运免费公交首日，广州地铁“挤爆”阿罗不可能定律阿罗不可能定律阿罗不可能定律威廉·庞德斯通：搅局者效应•1956年众议院对联邦政府资助学校建设议案的表决•南方民主党人提出议案：要求联邦政府资助学校建设•北方民主党人提修正案：只资助取消种族隔离的州•共和党人：反对扩大财政支出•众议院的议事规则：首先针对是否通过修正案进行投票，即在修正案与原议案之间进行投票。政府失灵•（2）公共物品供给低效率：•1）竞争机制的缺乏•2）激励机制的缺乏•3）监督机制的缺陷政府失灵•（3）寻租与腐败：•寻租：权力商品化。租金：公共权力对经济活动干预或管制所形成的超额收益。•（4）政府的扩张：•政府部门增加•政府部门组成人员增加•政府部门支出水平增长•“要在市场与国家（或政府）之间做出公正的比较是非常困难的。市场失灵理论为全能市场理论提供了一种有用的补救药，而国家失败或政府失灵理论则是全能政府理论的清醒剂。越来越多的人认识到，市场失灵与国家失败都是不可避免的事情，全能市场与全能政府都是不可能也是不可为的选择。”•——查尔斯·沃尔夫•“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家（政府）的失效。”•——俞可平一、治理理论的兴起•2.公共服务要求膨胀且复杂化•公共服务均等化•社会公共事务的增加、科学技术的发展、经济结构的调整对公共行政提出了更高的要求，以信息控制、集权和技术治国为基础的科层体制愈来愈不能适应社会的变化。一、治理理论的兴起•3.90年代以来公民社会日益壮大•公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等,它们又被称为“第三部门”(thethirdsector)公民社会组织的特点•民间性即这些组织是以民间的形式出现的,它们不代表政府或国家的立场；•独立性即它们拥有自己的组织机制和管理机构,有独立的经济来源,无论在政治上、管理上还是在财政上,它们都在相当程度上独立于政府;•自愿性参加公民社会组织的成员都不是强迫的,而完全是自愿的,因此这些组织也叫公民的志愿性组织。一、治理理论的兴起•4.治理是民主化进程的要求•民主化的进展•民主政治保证公民享有充分自由和平等的政治权利，公民有权参与选举、决策、管理和监督，并有充分的表达、结社、集会等权利，这促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。•治理只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，治理便不可能存在。要使这个民有民治民享的政府永世长存！第一节治理理论概述•二、治理的概念•（一）治理的含义•所谓治理（governance）,公共部门在提供公共产品和公共服务过程中，通过多中心体制实现资源配置的最优状态的过程。•治理表达了人们希望在无需国家强制力量的条件下追求共同目标和实现共同利益的美好意愿，是一种关于政府与公民共治的价值追求。治理的含义•1989年世界银行首次使用了“治理危机（crisisingovernance）”来概括当时非洲的糟糕发展情形。此后，“治理”一词在社会科学领域被广泛地使用。•但是，学术界从来没有形成关于治理理论的共识，以至于有人认为这个词已经成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦词语”。治理理论的代表人物和著作•詹姆斯.罗西瑙《没有政府的治理》•鲍勃.杰索普《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》•罗伯特.罗茨《新治理：没有政府的管理》•格里.斯托克（GerryStoker）《作为理论的治理：五个论点》•让.皮埃尔.戈丹（Jean-PierreGaudin）《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》•卡洛琳.安德鲁《从地方政府管理到地方治理》•俞可平《治理与善治》•孙柏英《当代地方治理——面向21世纪的挑战》•杨雪冬《地方的复兴:地方治理改革30年》治理的含义•詹姆斯.罗西瑙•治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。•这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能发挥有效的作用。治理的含义•全球治理委员会•在1995年发表的《我们的全球之家》的研究报告中提出：•治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。•它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的含义•罗伯特·罗茨•治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。•治理理论至少有6种含义：•（1）作为最小国家的管理活动的治理，指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的收益。•（2）作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。治理的含义•（3）作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。•（4）作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。•（5）作为社会——控制体系的治理，指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。•（6）作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。治理的含义•俞可平•治理一词的基本含义，指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。•治理的目的，指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。•从政治学的角度看，治理指政治管理过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。二、治理的概念•（二