中国政府的治理模式一个控制权理论

中国政府的治理模式：一个“控制权”理论周雪光练宏2012-12-2920:57:38来源：《社会学研究》2012年第5期摘要:本文借鉴经济学不完全契约和新产权理论的视角，提出一个中国政府内部权威关系的理论模型，将政府各级部门间的控制权概念化为以下三个维度：目标设定权、检查验收权和激励分配权。诸种控制权在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式导致迥然不同的政府治理模式，诱发相应的政府行为。这一理论模型为分析中国政府在不同领域、不同阶段的治理结构、权威关系、行为类型及其变化过程提供一个统一的理论框架，并提出相关的分析概念。本文以环保部门的环境政策实施过程的实证研究来解读这一模型，分析其中的权威关系和各种行为的组织基础。关键词:权威关系；控制权；治理模式；行政发包制；政府行为一、研究问题近年来，有关中国政府组织的研究工作有了长足的进步，尤其有关基层政府（乡镇政府）或具体领域（如计生领域）的政府行为研究可谓硕果累累，涌现出了大量有关政府行为的经验研究成果。研究者采用田野观察方法参与政府日常工作，近距离观察官员实际行为，如他们在政策实施过程中如何处理多重压力，如何应对各种任务环境，如何实现个人的职业生涯，等等（何艳玲，2007；周飞舟，2012；折晓叶、陈婴婴，2011；狄金华，2010；等）。这些丰富细致的经验研究呈现出纷杂多重、相互矛盾的政府形象。我们仅以政府研究领域中有关政策制定与执行之间矛盾冲突这一主题为例。大量研究工作关注基层政府在执行政策时采取的各种行为和策略。一方面，许多案例显示，地方政府在政策过程中竭尽全力，向下级施加更大任务压力，迫使下级官员采取措施以确保完成上级交待的任务（荣敬本等，1998；孙立平、郭于华，2000；王汉生、王一鸽，2009；应星，2001；周雪光，2012）。于此，“压力型体制”和“层层加码”成为中国政府研究文献中的常见词汇。另一方面，其他研究却展示了有些基层政府的另一幅面孔：面对上级政府和政策的压力，基层官员煞费心思地采用各种应对策略和共谋行为来敷衍或弱化政策实施（O,Brien＆Li，1999；Zhouetal.，2012；周雪光，2008）。许多研究还发现，同一政府机构常常扮演相互矛盾的角色，即向下施压、层层加码，与此同时又和下级共谋应对上级（吴毅，2007；欧阳静，2011；赵树凯，2010）。政策执行过程的检查阶段也令人困惑：一方面，检查方大张旗鼓、精心部署，被检查方风声鹤唳、全力应对；另一方面，检查过程时松时紧，各种谈判运作充斥其间，问题被发现后又常常不了了之（Zhouetal.，2012；艾云，2011）。我们如何解释这些不同的、相互矛盾甚至冲突的图景呢？随着政府运作过程的“黑箱”被逐步打开，这一领域中理论贫困的状况日益凸显出来。学者们很难找到合适的理论思路和分析概念来解读政府微观行为和过程机制。这并不是说在文献中缺乏有关政府角色的理论模型（Montinolaetal.，1995；Oi，1992；Walder，1995）。但是这些理论观点大多着眼于宏观层面，对于解释地方政府行为缺乏直接的实证意义。举例来说，周黎安（2004，2007）提出，中央政府采取锦标赛的机制来激励地方政府官员追求经济增长。这一锦标竞赛模型指出了属地政府主要负责人行为的激励机制。但大多数基层官员的日常工作并不是来自于锦标赛的激励，而是更多地受到其他政府逻辑和内部过程的影响（Zhouetal.，2011）。理论贫困状况导致许多有关政府行为的研究工作停留在故事描述或就事论事的讨论上，或引入大而化之的抽象概念或理论比喻泛泛而谈，缺乏分析力度。政府行为的研究工作正进入一个收益递减阶段，即经验观察仍在不断积累，但却没有显著的知识增长。日常工作中的政府行为构成国家运行的微观基础，然而，理论解释的苍白无力在很大程度上限制了我们对中国政府在社会转型中作用的认识。针对这一系列有待回答的问题，本文提出一个有关中国政府内部权威关系的理论框架，据此解读中国政府诸种治理模式及其相应的行为类型。我们借鉴近年来的组织理论，尤其是经济学中有关不完全契约和新产权的理论，提出一个“控制权”理论，关注和解释政府各层级间诸种控制权的分配组合，为分析各类政府治理模式和行为方式提供一个统一的理论框架以及相应的分析概念，以求在这些治理模式的相互联系中认识政府行为。下面的讨论首先将理论分析定位在政府科层组织的三级管理层次上，并分三步阐述我们的模型：第一步，我们借鉴经济学的新产权理论，引入相关分析概念和研究问题，如不完全契约、产权、剩余控制权和组织权威关系等，在此基础上提出控制权的三个维度；第二步，我们应用这一分析框架，重新审视一个熟悉的政府治理模型，即“行政发包制”模型；第三步，我们扩展控制权理论，提出一个统一模型，用以解释中国政府内部各种控制权的不同分配形式和相应的治理模式。然后，我们应用这一模型来分析环境保护领域中不同层次政府间的权威关系和相应行为。二、控制权分配和组织治理模式：一个“控制权”理论（一）组织背景组织中权威关系这一概念特指建立在组织内部正式职责基础上的合法权力。为了阐述我们的理论思路，首先提出一个委托方—管理方—代理方的三级科层组织模型。在这个组织背景上，我们可以将中国政府的三级层次（如中央政府—中间政府—基层政府）放入这个模型，即中央政府（委托方）拥有政策制定和组织设计的最终权威，包括激励设置、绩效评估等权力；而基层政府（代理方）如乡镇政府、街道、职能部门有责任执行落实自上而下的指令和政策。在这一结构中，中央政府授部分权威予中间政府（管理方）如省政府、市政府或上级职能部门，使其承担起监管下属基层政府执行政策的职责。在上述三级层次组织结构中，不同的理论视角有着各自不同的着眼点。委托—代理模型（Jensen＆Meckling，1976）强调，由于委托方和代理方之间的信息不对称和目标各异，组织设计的关键在于激励机制的安排，使得代理方的利益与委托方的目标保持一致，并采取与组织目标一致的行动。委托—代理理论对中国政府研究工作产生了深刻影响。例如，魏昂德（Walder，1995）提出，中国政府内部的激励设计是中国乡镇企业成功的关键所在，因为基层政府对其管辖区中的企业有着实际所有权，有激励去提高当地企业的绩效。戴慕珍（Oi，1992）提出，中央和地方之间税收分成的财政政策为地方政府推动其管辖区内经济发展提供了强有力激励。这些研究工作从不同方面揭示了中国政府在改革时期的作用和行为。但这些理论观点大多停留在一般层面，缺乏针对基层政府和政府官员微观行为的解释力度。诚如本文开始指出的那些相互冲突的组织现象仍有待于进一步的理论解释。（二）从不完全契约、产权到控制权过去25年来经济学不完全契约理论的一个着眼点是经济活动者之间的产权分配及相关问题（Grossman＆Hart，1986；Hart，1995；Hart＆Moore，1988）。这一思路的前提假设是：现实中任何契约都无法将组织间或组织内部（如雇主与员工间）关系的诸多可能性全部考虑在内。由于无法制定完备契约，资产的使用不能事先完全确定，因此任何谈判达成的契约通常都由资产所有者持有剩余控制权（residualrightofcontrol），即所有权者占有和控制契约规定之外的资产使用权。在这一分析框架中，一个企业即是一组资产的集合，而资产所有者拥有这些资产的剩余控制权。据此，“资产的所有权结构对谈判结果以及激励机制有着重要影响”（Holmstrom＆Roberts，1998：79）。不完全契约理论中的产权概念与传统经济学的产权理论有着重要不同，即：产权不是指收入或其他资产的剩余索取权，而是指资产使用的剩余控制权。这一视角引导我们关注产权分配蕴含的权威关系和相应的组织边界，即在什么条件下经济活动应该在组织内部、或者应该放在市场交易中进行。以雇佣制和发包制这两种不同治理形式为例。在雇佣制中，委托方通过科层结构控制政策制定和执行过程。这意味着，委托方掌控组织生产、激励设计、绩效评估等各种权力。而在发包制中，委托方将一些特定政策目标（如经济增长速度、污染减排量）承包给外包商（如下属管理方），要求他们如期按约“交货”，即完成契约规定的政策目标；与此同时，委托方将相应的剩余控制权赋予承包商，即后者有权决定契约实施的组织工作、资源分配、激励设计等等。这意味着，承包商在契约明确规定的条款之外对其“资产”拥有剩余控制权，即拥有管辖区域内实施过程中的真正权威。我们可以将这一理论思路应用于分析政府内部的权威关系。在这一分析框架中，产权被界定为对契约明确规定之外的资产（或组织活动）的控制权。在以上三级政府模型中，委托方、管理方和代理方三者之间的关系因为控制权分配的不同而变化。例如，在传统的韦伯式科层政府组织中，委托方与代理方的关系体现在正式权威基础上，通过上下级指令传达执行机制而加以实现。但委托方也可能采取发包制，将政策目标“发包”给管理方，包括赋予管理方实际执行和激励设计的控制权。委托方与管理方之间的权威关系因此发生微妙但重大的变化。梯罗尔（Tirole，1994：16）指出，从这个角度来看，“政府组织结构可以看作是各种控制权的分配形式，而这些分配形式为宪章、法律或传统所决定。”控制权的分配方式不是一成不变的。例如，在计划生育政策落实的早期阶段，中央政府集各种控制权于一身，不仅持有目标设定、检查验收等控制权，而且强力介入激励设计，如“一票否决”制度。但在后期阶段，中央政府更多地将实际执行和考核控制权赋予省市级的中间政府。可见，组织参与者间剩余控制权的不同分配形式决定了组织内部的权威关系和不同类型的治理模式。控制权的分配还可能采取更为微妙的形式。埃斐和梯罗尔（AghionandTirole，1997）在不完全契约理论框架下讨论了组织内部的正式权威（formalauthority）和实质权威（realauthority）。正式权威指基于组织正式地位的权威，而实质权威则指占有信息之上所实际拥有的权威。如，委托方考虑到时间和努力的代价，可能会策略地将一些实质权威下放给管理方，即在契约明确的规定之外（或在传统权力分配常规之外），拥有实质权威的一方有着对资产（或各类活动）事实上的控制权。组织研究文献很早就注意到了类似的这一正式权威和非正式权威之间的区别（Blau，1955；Homans，1950）。区分正式权威和实质权威的意义在于，即使在正式权威没有发生明显变化的情形下，一个领域的实际控制权也可能会以非正式形式转移到管理方手中，治理模式也随之经历重大变化。借鉴上述有关研究，我们将组织内部实际运行过程的“控制权”重新概念化，提出控制权的以下三个维度：1.目标设定权，即组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权。这是科层权威关系的核心。目标设定的过程可能是委托方单方面制定、以自上而下的科层制度推行实施；也可能以委托方与管理方协商的方式产生，类似于市场过程中双方经过谈判达成的契约。2.检查验收权，即在目标设定权基础上，检查验收契约完成情况的控制权。检查验收权附属于目标设定权。委托方在设定目标后，可能自己行使检查验收权，但也可能将这一控制权下放给管理方。值得强调的是，检查验收权不同于下面谈到的激励分配权，其行使目的是确保完成契约条款（即达到政策要求），而不是对管理方下属的代理方进行绩效评估。3.激励分配权，即针对管理方下属的代理方的激励设置以及考核、奖惩其表现的权力；契约执行中的组织实施、资源配置等控制权也包括在此。我们把激励分配权看做是一个特定的控制权，独立于目标设定权和检查验收权，即委托方的检查验收权与激励设计权可能是分离的、互不关联的，前者为委托方拥有，而后者则可能在管理方手中。值得注意的是，有关管理方的激励分配权仍然由委托方控制，大多体现在契约条款中。但有关代理方具体绩效的激励和考核的控制权，可能是保留在委托方手中，但也可能下放给管理方。以上，我们从三个维度将组织内部或组织间资产或活动的“控制权”加以重新概念化。我们提出了一个中心命题，即构成产权的一束控制权在概念上是可以分解为不同维度的，在实际过程中、在组织各层次、各部门间