中国特色党政关系构建的理论背景、历史进路和新趋势

龙源期刊网中国特色党政关系构建的理论背景、历史进路和新趋势作者：崔言鹏高新民来源：《理论导刊》2018年第08期摘要：党政关系问题是中国特色社会主义建设的重要问题，其调整与改革是我国政治文明建设的核心内容。中国共产党在分析西方执政党党政关系理论模型和马克思主义经典作家党政关系理论的基础上，深刻总结苏联共产党执政方式理论失误的经验教训，对中国特色党政关系进行了艰辛的探索构建，经历了从“党政不分，以党代政”到“党政分工”“党政分开”，再到“改革完善党的领导方式和执政方式”的变迁。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党的全面领导，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以“推进党和国家机构职能优化协同高效”为着力点，不断推进党政关系现代化，把中国特色的党政关系构建推向了新的高度。我们要理顺思路，澄清认识，坚定不移地构建中国特色党政关系。关键词：党政关系；“党政分工”；“党政分开”；协同高效中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）08-0004-09作者简介：崔言鹏（1985-），男，济南人，中共中央党校党建部在读博士，研究方向：执政党建设；高新民（1956-），女，山东沂南人，中共中央党校党建部教授，博士生导师，研究方向：执政党建设。改革开放以来，中国共产党发起了建设有中国特色社会主义的伟大号召，创建了中国特色社会主义伟大事业，走上了中国特色社会主义政治发展道路。而中国特色党政关系是中国特色社会主义政治发展道路题中应有之意。这里的中国特色有两层含义：第一，与西方国家相比，中国特色党政关系是社会主义国家的党政关系，坚持中国共产党的领导是其主要特征；第二，中国特色党政关系是与中国特色社会主义初级阶段的政治、经济和文化发展相适应的。在中国话语体系中，中国特色党政关系主要指中国共产党与国家政权的关系，本文也沿用这一观点。当前正在深化党和国家机构改革，研究中国特色党政关系构建的理论背景和历史进路无疑具有重要的现实意义，对进一步科学构建中国特色党政关系具有重要的指导意义。一、中国特色党政关系构建的理论背景（一）西方执政党党政关系的理论模型西方最早关注党政关系问题的可以追溯到20世纪初政治学者古德诺对政治和行政关系的研究。他认为，国家是一个有意识的或者有意志的存在。国家的活动就是对其意志的执行。国家的活动是以国家体制或政府体制为组织基础的。作为有机体的国家存在两种功能，即表达和执行功能。政治就是国家意志的表达，行政即是国家意志的执行。政党肩负着国家意志表达的龙源期刊网功能，而政府肩负着国家意志执行的功能[1]。人们基于这种理论，认为二者之间不存在什么争论，并未对党政关系问题予以研究。到1974年美国学者罗斯《政党政府的问题》出版，提出“政党政府”的概念，也只是对政府的特点进行描述，仍未涉及党政关系问题。到20世纪80、90年代，较为系统的研究党政关系的成果才出现。法国政治学者让·布隆代尔和意大利学者毛里齐奥·科塔经过对十多个国家的党政关系分析和研究，出版了《政党与政府》（1996年）和《政党政府的性质》（2000年）两部著作，确立西方党政关系的研究分析框架，即从人事任命、政策制定和政治恩赐领域研究党政关系问题，并从政党与政府之间是“相互独立”和“相互依赖”维度，将西方党政关系分为三种模式：政党和政府相互独立、政党依赖政府、政府依赖政党。他们认为，政党和政府相互独立模式主要存在于总统制国家，政党与政府的关系较为疏远，在人事任免上相对独立，受到的影响较小；在政策制定上，政府拥有较大的自主权，不过要受议会党团的制约；在政治恩赐上，由于掌握不同的资源，也相互独立。在政党依赖政府的模式下，在人事任命上，政府具有突出地位，强势的政府首脑甚至能左右党组织的高级职务人选；在政策制定上，政府呈现一种主动态势，而政党呈现被动防御姿态，即当政党所代表的观点和利益受到侵犯时才会阻挠；在政治恩赐上，主要是由政府来分配政治恩赐资源。在政府依赖政党的模式下，政党是党政关系的核心，政府之外的政党组织控制了政府职位任命和党内职务的任命，对政策的制定过程具有显著影响，同时掌握着丰富的政治恩赐资源[2]335-339。西方的党政关系与中国话语体系中的党与国家政权的关系是不同的。首先，政党与政府的概念比我们所认为的复杂得多。政党概念包括政府中的政党、议会中的政党和议会之外的政党。由于政党的各组成部分掌握着不同的资源，受到的约束也迥异，这决定了他们的行为逻辑也不一样。而作为整体的政党如何行动，主要依据三者之间的力量对比，这也决定了政党行为的不可定性。政府的概念也有狭义和广义之分。狭义的政府指较小的高层决策群体，他们主要是以党员为背景的职业政治家。广义的政府，除了上述人员外，还包括中下层的整个官僚体系。执政党组阁，提名各部长和政务官，主要指高层决策群体，而广大的中下层的公务员则由于政治中立，不受政党上台下台影响。其次，西方资本主义国家党政关系复杂。一方面，执政党的阶级属性与政府的公共属性之间存在矛盾。政党是为了确保所代表的阶级利益和多数人的统治，而政府则是为了公共利益。这种代表性和公共性的矛盾导致了党政关系的复杂，也是所有现代政府面临的问题。另一方面，政府中的政党与议会中的政党和议会外的政党之间存在矛盾。政府中的政党一方面可以利用议会中和议会之外的政党向政府中的官僚机构施压，也可以利用政府中官僚機构提供的资源反作用于议会中和议会外的政党组织，这更加剧了西方党政关系的复杂性。西方资本主义国家党政关系的复杂性恰恰是西方资本主义国家中不可调和的矛盾在政党政治中的体现[2]342-344。上世纪80年代，我们也曾想借鉴西方党政关系模式，实行党政分开，但是在实际操作中发现根本行不通，这就是原因所在。（二）马克思主义经典作家党政关系理论马克思、恩格斯创立了马克思主义政党理论，虽然经历了短暂的巴黎公社政权，但是由于缺乏成熟的实践，因此没有留下关于社会主义国家党政关系的理论。他们最基本的精神是：更龙源期刊网青睐直接民主，使人民群众获得直接参加管理国家公共事务的权力。真正遇到党政关系问题的是俄国共产党，十月革命胜利后，列宁对这个问题作了有益的探索，虽然列宁去世的早，他的党政关系思想没有付诸实践，但仍然具有重要的理论意义和指导意义。列宁党政关系思想主要包括：第一，坚持党对国家政权的领导。在建构苏俄政权前，列宁曾设想建立巴黎公社式的无产阶级政权，让人民直接参与管理国家。但是后来发现，俄国的教育和文化状况不允许立即这样，于是就有了由无产阶级政党来代替劳动群众来管理国家的思想。早在十月革命前，列宁就指出，党是社会主义建设事业的“导师、领导者和领袖”[3]。十月革命后，列宁着重考虑如何加强党的领导和苏维埃政权建设，促使党的组织和政权机构转入正轨，其强调“党是直接执政的无产阶级先锋队，是领导者”，“在我国，国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级有觉悟的先锋队共产党领导”[4]，共产党能团结和组织无产阶级和全体劳动群众，克服资产阶级的动摇和无产阶级的偏见和狭隘。不通过共产党，就不可能实行无产阶级专政，坚持党对国家政权的领导是不能有任何动摇的原则。第二，党领导苏维埃，但不能代替苏维埃，党必须在宪法的范围内贯彻自己的决定。早在1905年，列宁就意识到了党和苏维埃之间的矛盾，为此他专门写了《我们的任务和工人代表苏维埃（给编辑部的信）》，明确表示既要苏维埃，又要党，问题在于如何划分二者的任务，以及如何把二者结合起来。从1918年到1920年，国内战争持续，党政关系问题更为严重。1919年3月列宁在俄共（布）八大指出，“无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来。这种混淆会带来极危险为后果，党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃。”[5]并且指出党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定，增强苏维埃机关和工作人员的责任感。但是为了争取战争胜利，采取的“战时共产主义政策”反而加剧了党政之间的矛盾；第三，坚持党政分开。国内战争结束后，党政不分、以党代政现象更为突出，列宁认识到了党政不分的弊端和危害。1922年3月列宁在党的十一大召开前向大会建议：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职责，提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性”，“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”[6]列宁还论述了实现党政分开的路径。首先，坚持党对国家机关的“总的领导”，即政治领导，通过制定和施行正确的政治战略和策略来领导。其次，党实现执政的方式，即管理干部。向苏维埃国家机关输送领导干部，在国家政权机关各类组织中建立党团，党通过领导党团实现党对国家政权的領导[7]。再次，党和国家政权机关是不同性质的组织。党是无产阶级的先锋队，是领导者，是“领导力量”。而苏维埃和其他非党组织是“传动装置”，是“杠杆”。二者作用不同，不能互相替代。最后，划分党和国家政权机关的职权。党的职能是：总的领导，政治战略和策略，检查和监督，向国家机关推送干部；国家政权苏维埃的职能：管理经济、直接组织生产和分配，行政管理、外交事务等。不过遗憾的是由于列宁早逝没有进行具体的党政分开实践。（三）社会主义国家（苏联）执政方式的理论失误龙源期刊网苏联的党政不分、以党代政模式形成于列宁时期，但是列宁及时发现了这个问题，并对党政关系模式进行了探索。虽然列宁的一些观点有时也自相矛盾，但客观地说列宁对社会主义国家党政关系的探索不能以对错论之，错就错在斯大林错误强化坚持高度集中的党政关系模式，并把它作为唯一的社会主义国家党政关系模式。后继者在改革前期没有改变苏联执政方式的本质特征，后期却进行了根本性的改革，导致执政权力失控。斯大林的党政关系思想如下：第一，前期关于党政关系有过许多正确的观点，捍卫了列宁党政分开的思想。斯大林指出，党是无产阶级专政体系中的“领导核心”；不能把党的领导作用等同于无产阶级专政；列宁提出“党专政”思想主要是为了强调党的领导作用；要在工矿企业和社会基层单位中推行一长制，实行党政分开等。第二，斯大林在继承和发展列宁党政关系思想的同时也掺进了不少不符合列宁思想的东西。一是其党政关系思想中暗含党具有国家政权属性的观点。党是政权的核心，国家政权是非核心部分[8]。二是把属于国家政权的苏维埃等同于群众组织，“苏维埃是劳动者群众组织，它首先在国家事务方面把党同劳动者联系起来”[9]。三是党的指示和决议“具有法律效力”。第三，错误强化党领导政权的思想，强调党权大于政权，把党和政权之间政治上的领导关系变成组织之间的上下级关系。斯大林在理论上坚持列宁党政分开的思想，但在实践中完全背离，特别是在1934年，联共（布）在党中央设立负责生产业务的部门，如农业部、工业部和运输部等，党直接发号施令，以党代政，最高苏维埃成了一颗“橡皮图章”。在斯大林后期，共产党更是成为超越一切权力的最高权力机关，斯大林高度集中的党政不分、以党代政党政关系模式形成。斯大林去世后，后继者们注意到了苏联党政关系模式的问题，一方面虽在理论上强调党政分开，但在实践中缺乏持久有效的改革措施；另一方面继续强化党的领导地位，党政不分、以党代政的党政关系结构一直未能得到改变。赫鲁晓夫执政后，强调要进一步加强“全面开展共产主义建设时期”的党的领导作用，而不能削弱，共产党是“全体人民的先锋队”“社会政治组织的最高形式”，而不仅仅是“工人阶级先锋队”“工人阶级组织的最高形式”。为解决党政机构重叠问题，1963年把党分为工业党和农业党，结果却反而使以党代政的现象更严重了[10]。勃列日涅夫时期，明确规定党的领导原则，即党是“苏联社会政治体制的核心”和“一切国家机关和社会团体的核心”。取消了农业党和工业党的区别，同时恢复集体领导原则，提高苏维埃的地位和作用，党政关系有所改善，但是后期这些变化又消失了[11]