客运索道建设指南

财政部工业和信息化部2009年委托行业协会课题国资委客运索道建设指南中国索道协会二○一○年八月《客运索道建设指南》课题组课题组组长：闪淳昌国务院参事中国索道协会理事长/教授级高工课题组成员：甄正义中国索道协会常务副秘书长/教授级高工张宏伟国家质检总局特种设备安全监察局高级工程师吴鸿启国家客运架空索道安全监督检验中心教授级高工李晓东北京起重运输机械设计研究院副院长/教授级高工禡智源中国恩菲工程技术有限公司主任/教授级高工张泉武汉三特索道集团股份有限公司副总裁刘冬燕武汉三特索道集团股份有限公司副总裁舒本道武汉三特索道集团股份有限公司总工/高级工程师史志超武汉三特索道集团股份有限公司高级工程师课题报告执笔人：史志超张志专家评审组评审验收意见影印件(略)1《客运索道建设指南》缩写版一、课题研究的背景和意义财政部、工业和信息化部及国资委委托中国索道协会开展《客运索道建设指南》课题研究，要求围绕客运索道建设存在的主要问题及解决方案展开研究工作，重点是针对客运索道建设的选项、选址、选线、选型、建设项目审批及相互影响进行综合研究；针对客运索道建设过程中的设计、制造、施工、安装、运营、维护、检验、监察等环节进行专项研究。为此，中国索道协会邀请业内专家和相关单位组成课题组，选取了自然、文化遗产地、国家级风景名胜区、国家级地质公园、国家级自然保护区等不同类型旅游景区索道建设样本（安徽黄山云谷索道、四川峨眉山金顶索道、贵州梵净山三特索道）实地调研，收集客运索道建设审批立项和工程建设环境保护等实证材料，通过索道规划设计、建设项目审批等综合研究与索道建设程序工作环节的专题研究，探寻环境友好型索道建设的正确途径与方法。课题力求贯彻科学发展观，从生态旅游、环境保护的视角思考客运索道建设问题，探寻客运索道在建设过程中落实“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”方针的工作方法，研究成果集客运索道建设相关政策、法规和专业技术于一体，为政府有关部门审批和评价客运索道建设项目提供参考，以提高科学决策能力，提高客运索道建设审批效率；同时引导客运索道建设向更生态、更环保、更和谐方向发展，节省资源、资金、能源，提高客运索道建设水平，促进旅游景区生态文明建设，推动我国客运索道全行业安全、健康、持续发展。国务院出台《关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号），将景区索道等旅游装备制造业纳入国家鼓励类产业目录，并将其作为加快发展旅游业主要任务之一。在此之后，国务院又印发《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案的通知》（国办函【2010】121号），进一步明确由发展改革委、工业和信息化部负责落实。客运索道属于绿色环保交通工具，具有旅游交通的“环保性、安全性、方便2性、舒适性、覆盖性、权利性”等公益性特征（参见表1.1）。客运索道不单纯是交通工具，还拥有观光、体验和娱乐等功能。相对旅游景区其他交通而言，客运索道在山岳景区交通有较明显优势。客运索道建设可促进环境、生态、经济、社会协调健康持续发展。例如：五年前，黄山市长曾讲：“没有索道就没有现代旅游，索道塑造了新黄山”。2010年5月，第十届世界旅游旅行大会在北京召开，黄山荣获全球“明日旅业”旅游目的地管理奖。尽管客运索道建设在提升景区服务质量，促进景区生态文明建设和地方经济发展等方面作用显著。但由于我国客运索道起步晚、缺少经验，索道建设曾一度被“妖魔化”误导，索道建设部分环节至今还有其影响遗存，索道建设环境亟待改善，环境友好型索道建设缺乏相关文件指导。主要表现在以下几方面：1)索道建设政策环境有待改善；2）索道公益性设施建设和索道建设环境与资源保护措施实施缺乏政策和资金支持；3）景区规划滞后制约了索道建设；4）索道可行性研究报告编制缺乏规范；5）索道建设专业性环境影响环评标准缺失；6）索道建设缺乏行业自律。因此，索道建设项目审批缺乏统一的尺度和公认评价方法，索道建设存在不规范、工作流程不系统等问题。索道建设由于缺乏可操作性建设指南指导，部分索道建设存在着完全可以避免的安全事故隐患和资源浪费的现象。客运索道建设是个系统工程，应遵循基本建设、投资管理、旅游景区建设、环境保护、行业建设与安全管理等六方面的相关法律法规及标准。二、客运索道建设应遵循的基本原则客运索道建设应贯彻“安全发展、节约发展、清洁发展、可持续发展”的战略，坚持项目建设与自然环境、社会环境相和谐的原则，走环境友好型索道建设道路。索道项目建设遵循以下基本原则：(一)规划科学、配置优化。索道规划应符合建设区域总体规划和发展规划的要求，索道建设建立在科学规划的基础上，索道选址、选线、选型、运量等规划设计是多种方案优化配置的结果。索道关联交通衔接便利、通畅，索道服务设3施共享景区资源，融网性好。(二)环境友好、和谐共赢。索道建设项目与自然环境和社会环境（建设环境、经营环境）和谐友好，索道项目建设与发展，有利于地方旅游发展和环境与资源保护，促进地方经济可持续健康发展。(三)周密筹划、精心组织。索道建设项目在缜密的经济与技术研究基础上，控制投资与建设风险，科学决策。建设项目管理应建立项目管理组织，精心组织项目建设各阶段的工作。(四)定位准确、公正评价。索道建设功能定位应准确，项目建设遵守国家相关法律、法规和行业标准，索道建设规划评审、环境影响评价、安全评审、建设项目审批等专业性评价和索道建设项目综合评价应客观、公平、公正。(五)统筹兼顾、保证质量。统筹索道工程建设招（投）标、勘探、设计、采购、监理（安全、质量、工期、成本、环境）、工程变更、进口设备报验、开工报告、竣工验收和安全检验等各方面工作，协调索道建设各方利益与关系，保证索道建设工程质量。(六)文明施工、安全第一。索道施工建设贯彻落实国家安全生产法规和文明施工相关规定，建立施工安全与文明施工的保证体系，落实安全与文明施工责任和预防保障措施，保障人员、环境和设备的安全。积极落实“三同时”环保设施建设，完成土建工程、索道工程等竣工验收，以及安全验收和环境验收工作。(七)充分准备、平稳过渡。依据索道特种设备营运管理要求，索道建设期间应考虑人才培养、队伍建设和制度建设等运营准备工作。索道试运营应因地制宜选择“索道托管”模式，索道设备与管理系统“磨合”的试运营阶段做到安全平稳渡过。三、客运索道建设工作内容与流程客运索道建设包括：项目前期准备、工程建设、开业运营等三个阶段。工程咨询、投资决策与合同签订、管理组织与项目策划、规划设计与项目审批、索道设计与文件鉴定、资金运作与工程建设、营运准备与试运行等工作环节。索道工程专业性较强，特别需要工程咨询，索道工程咨询包括规划咨询、可4行性研究、工程咨询评估、工程设计、招标代理、工程监理、设备监理、工程项目管理等内容。索道项目决策与项目运作策划涵盖了项目投资分析与评价、项目合同与协议、项目管理组织、项目可行性研究、项目申请报告等内容。索道项目规划包括项目规划、选型与优化配置、建设工程项目咨询等三方面内容。项目规划选址、选型等应遵守景区规划区划与环境容量管理要求，景区交通规划有优化配置的要求。索道工程勘察与工程设计主要由勘察与设计资料准备、索道工程设计两个阶段组成。设计基础资料是工程设计基础资料，有真实性、科学性和完整性的要求，设计基础资料质量直接关系到工程项目设计质量和工程项目运行安全等问题。索道工程设计需要经过设计审查后，进入施工图设计。索道项目环评与项目审批是客运索道建设的重要环节，建设项目环评报告是建设项目审批重要依据之一，同时也是环境友好型索道建设基础。索道项目审批内容包括选址审批、项目立项审批和项目建设审批。企业投资国家重点风景名胜区内缆车、索道建设选址由住建部核准，其他由省、自治区建设厅或直辖市园林行政主管部门核准；项目立项审批、建设审批应依据相应行政许可规定，根据行政许可程序办理项目立项、审批手续。索道工程建设管理一般流程包括：招投标、工程勘探、设计、设备采购、工程监理、工程变更、进口设备报验、开工报告、竣工验收等工程项目过程组织与管理工作。（参见图3.4）索道行业市场化程度不高，通常索道工程主要采取邀请招标方式。索道建设工程环境保护与环境恢复方法包括环境保护与环境恢复的经济措施和工程管理技术措施。客运索道安全准入是客运索道工程建设的最终关口，我国索道行业在国家安监总局、国家质检总局的领导和监督管理下，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，建立了较完善的索道安全管理体系。客运索道工程建设实行严格的市场准入和安全监察制度。5索道建设评价通过客运索道建设项目评价要素、指标系统和旅游设施生态性评价指标体系（参见表3.25~3.26），对建设项目综合评价。索道建设的安全评价包括客运索道设备安全检验、客运索道建设风险评价等，在索道项目建设前，应进行索道项目建设风险评价，索道建设竣工后，进行安全检验验收。试运营为检验客运索道设备系统和运营管理系统，将客运索道调整到最佳状态，延长索道使用寿命，保障运营安全，改善运营管理系统，客运索道施行试运营阶段特殊管理办法。在索道运营期间逐步贯彻客运索道安全服务质量标准，实施客运索道安全服务质量等级评审（“5S”评定）工作。客运索道规划、项目可行性研究、建设项目环评、索道设计与文件鉴定、建设项目审批、索道验收检验和安全管理等是索道建设的关键环节，也是客运索道建设需要重点把握的工作环节。索道建设应遵守索道建设基本原则，按照索道建设基本流程（图3.1），积极稳妥地推进客运索道建设工作。研究表明：客运索道建设存在的问题是多方面原因形成的，是在行业发展过程中，逐步暴露出来的。解决这些问题，需要行业发展与时俱进，在行业健康发展过程中解决问题。四、完善我国客运索道建设的建议针对目前索道建设存在的问题和改善索道建设环境的需要，特提出以下对策和建议：(一)建议索道建设项目主管部门审批索道建设项目时将本指南作为参考，索道建设单位可依据本指南规范索道建设行为。(二)鉴于索道具有环保性、安全性、方便性、舒适性、覆盖性、权利性等公益性特性，特别是关系到人民生命财产安全，并能为老、弱、病、残、孕妇、儿童等弱势群体提供与自然沟通的桥梁，希望索道建设项目能享受公共财政政策支持。（三）对于部分索道存在规划缺失的问题，建议建设项目立项、审批管理部门在索道规划环评与建设项目环评基础上，对索道项目进行专项审批，提高索道建设审批效率。（四）建议索道行业主管部门和索道专家提前介入索道规划选型与审批工作6环节，索道项目规划和建设审批时，景区规划和建设项目审批主管部门应征询索道行业主管部门和索道专家的意见。（五）建议相关部门修订不适应环境友好型索道建设的法规和标准：1、建议在修订《风景名胜区规划规范》[1999年版]时，明确山岳景区索道交通规划的相关内容。2、在修订《风景名胜区建设管理规定》（建城[1993]848号）时，删除或修改“第五条规定公路、索道与缆车项目建设“从严控制，严格审查”等相关内容。增加管理区划的规定，“敏感区”与“非敏感区”建设项目分级审批，简化“非敏感区”建设项目的审批手续。3、在修订《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》时，修改（八）旅游活动管理的“旅游活动不得对保护区内的生态、环境和保护对象构成威胁。应采取“区内游、区外住”的旅游方式，不得在区内建设索道、宾馆和餐饮等设施„„”等表述不清晰的内容，明确索道等设施可以在国家级自然保护区区划实验区内建设的规定。4、《自然保护区生态旅游规划技术规程》（GB/T20416-2006）、《自然保护区工程设计技术规范》在修订时，建议增加客运索道规划设计等内容。（六）规范索道环境影响评价工作，建议相关部门编制《环境影响评价技术导则索道建设工程》，同时在《建设项目环境保护分类管理名录》（2007年本）修订时，删除“24、缆车、索道建设采用环评报告书”内容，将索道、缆车建设归类到“23、旅游开发建设敏感区采用报告书形式，非敏感区采用报告表形式。”简化索道、缆车建设的环评工作。（七）规范索道建设行为，在索道设计规范中增设索道环境保护设计章节或单独制定《客运索道环境保护设计规范》，同时完善《客运索道建