地方政府学概论第12章

第12章地方治理的制度创新关键术语：制度供给制度效率制度变迁地方自治服务型政府责任型政府法治型政府透明型政府重点问题：地方治理的制度供给障碍地方治理的制度实施困境地方治理的制度变迁问题国内外地方治理的制度创新实践地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.1地方治理的制度困境12.1.1地方治理的制度供给障碍12.1.2地方治理的制度实施困境12.1.3地方治理的制度变迁问题地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.1.1地方治理的制度供给障碍地方治理制度供给面临的困境主要表现在以下三个方面：（1）集体行动困境虽然地方政府逐渐认识到要发展，必须诉诸于好的制度选择，但是具体应该设计什么样的制度，则是一个集体行动，这样就会面临集体行动的困境。（2）制度设计的成本高昂首先，制度选择困难。其次，技术的落后和知识的匮乏以及信息的不对称，提高了制度设计的成本。最后，政府权力的不稳固及其社会生活中负面因素的影响，也会明显阻滞制度设计的顺利完成，最终增加了制度设计的时间成本。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.1.1地方治理的制度供给障碍（3）制度环境的限制所谓制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。威廉姆森曾经说过：“我们首先考虑到制度环境对治理的主要影响效应，制度环境的变化会导致市场、混合型组织和层级制组织的比较成本变化。”地方治理中的制度创新会受到已有的制度的影响。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.1.2地方治理的制度实施困境（1）有效监督的缺失在理论上来说，地方政府不会监督制度的实施，因为监督对于监督者和被监督者，惩罚对于惩罚者和被惩罚者，成本都是很高的。而且监督和惩罚后的利益有可能被其他政府无偿占有，会产生搭便车的行为。当各级地方政府认为惩罚不遵守诺言者比不惩罚更不利于自己时，他们很可能消极对待惩罚。如果应该受到惩罚的地方政府没有被惩罚，实际上不监督被隐性地激励了，地方政府很可能会选择不监督。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材（2）制度效率的递减地方治理中，制度会面临着效率递减的问题。制度在制定出来的一段时间内具有稳定性。制度开始实施的时候要与其他的制度安排相契合，这段时间内的制度效率比较低；随着制度契合程度的提高，制度效率会随着提高，并会达到效率制高点；随后，随着制度环境的变迁，制度的调整速度会慢慢滞后于民众的需求，这时效率就会下降，这就是任何制度都无法避免的效率递减规律。12.1.3地方治理的制度变迁问题1.制度变迁的现实需要（1）制度本身的缺陷制度是人设计的，人的理性是有限的，所以制度的设计也不可能是十全十美的。制度是有生命周期的。随着外部环境的变化，以及制度本身在实施过程中的异化，慢慢的有些制度会成为社会发展的阻碍力量，从而表现出低效率甚至是无效率。地方政府作为单个行政主体，其力量是很有限的。如果地方政府不及时变迁已有的不适应现实需要的制度，最终会影响到地方政府竞争力的提升。（2）追求“利益最大化”的本质地方政府在逐利的驱使下，会积极支持制度的变迁。利益机制是制度变迁动力机制，而利益冲突是诱发制度变迁的最直接动因。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.1.3地方治理的制度变迁问题2.制度变迁的方式（1）诱致性变迁与强制性变迁诱致性制度变迁指的是现行制度安排的更替或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在相应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。现实中，诱致性变迁和强制性制度变迁并没有特别严格的区别，自发的制度变迁也需要政府的行动来给予支持。地方治理的制度变迁，是以强制性制度变迁为主，以诱致性变迁为辅的一种制度变迁。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.1.3地方治理的制度变迁问题（2）渐进式变迁和激进式变迁激进式制度变迁也称“休克疗法”或者是“震荡疗法”，是一种跳跃式制度变迁，就是在很短的时间内,不系统考虑各种关系的协调、采取一揽子果断措施，完成的大规模整体性的制度变革。激进式变迁具有时间短，社会震荡大的特点。渐进式制度变迁是一种演进式的分步走的制度变迁方式,具有在时间、速度和次序选择上的渐进特征,渐进式制度创新是采取分阶段、分部门、分地区、分群体的方式,在较长时间内，从局部到全局,从部分到整体，从一部分人到全体人，从体制外到体制内，从增量到存量等逐步推进改革的，它具有时间长，社会震动小，社会冲突弱，风险小，阻力相对较小等特点。地方治理中，制度变迁应采取激进式制度变迁与渐进式制度变迁相结合的方式。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.1.3地方治理的制度变迁问题3.制度变迁的障碍（1）路径依赖一方面，制度的自我强化机制加重了路径依赖。另一方面，报酬的递增强化了制度变迁的路径依赖。报酬的递增主要表现在以下几个方面：一是设计制度的初始成本很大，随着制度的演变，制度的单位成本和追加成本会下降；二是学习效应，由制度衍生的组织会不断地学习，以抓住制度框架提供的获利机会；三是协调效应，通过制度衍生的组织会与其他组织相互协调，并进一步改进制度，同时一项制度的产生会随之产生一系列补充制度；四是适应性预期，随着制度不断丰富起来，会减少制度持续下去的不确定性。制度往往会产生报酬递增，而报酬递增又会加强路径依赖。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.1.3地方治理的制度变迁问题（2）企业型领导人的缺乏地方政府领导人是否具有企业家精神，直接影响到制度学习、制度模仿和制度创新，这会对于辖区间制度竞争行为产生很大影响。有学者指出，具有企业家精神的公共管理者必须具备以下几点特质：主动创新精神；善于发掘机会；勇于承担风险；善用舆论与媒体；建立外部联盟；善于驾御和把握环境；擅长沟通与说服；塑造优质的组织文化。（3）制度变迁的预期成本收益难以计算制度变迁的预期成本和收益难以计算，而且新制度的设计成本导致了制度变迁的难度增大。一方面新制度设计的各种要素价格，即制度变迁的预期成本和收益，会影响到制度供给者实施制度变迁的意愿。另一方面，政府的能力，即财力、物力、人力也会影响制度变迁。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2地方治理的制度创新经验12.2.1国外地方治理制度创新的实践12.2.2国内地方治理制度创新的探索地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1国外地方治理制度创新的实践1.地方分权与地方自治地方分权与地方自治如同硬币的两面，既相互区别又密不可分。（1）地方分权与自治的背景工业化、现代化及全球化进程中，中央的过度集权诱发了一些列问题。随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化，政府职能边界和活动范围开始得以重新考量。传统的中央和地方政府间的关系格局被打破，权力不断从上层向下层流动，地方政府的行政权力得以加强和提升。制度外的约束渠道也在加强，尤其非政府组织发展，参与和分割了地方政府的治理权，推动了地方政府的角色转换，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1国外地方治理制度创新的实践（2）地方分权与地方自治的演变趋势：单一制中央集权国家：中央政府向各级地方政府以及上级地方政府向下级地方政府分权。联邦制国家：权力进一步由州政府向地方政府转移，不同层及政府的横向权力也在加强。不同层级政府的横向分权也在加强，也就是说，在公共事务管理和公民服务中将权力和责任向市场组织和公民转移。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1国外地方治理制度创新的实践（3）法国地方政府的实践法国是一个具有中央集权传统的单一制国家，权力多集中于中央政府，地方政府权限相对较小。自1982年以来，法国进行了一系列地方分权改革，不断将中央的权限向地方转移:1982年3月通过了《权力下放法案》1983年通过了《市镇、省、大区和国家权限划分法》《交通、公共教育、社会服务和保健权转移法》1984年通过了《地方政府服务法》1992年通过了《地方行政指导法》2003年，法国重新修订了宪法，通过了《关于共和国地方分权化组织法》的宪法修正案，重新定义国家与领土单位关系的性质，宣称法国是一个“地方分权”的国家。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1国外地方治理制度创新的实践2.地方政府行政区划改革所谓行政区划，是指国家基于管理的需要而把领土划分为若干区域和若干层次，并赋之以政治和行政权力。行政区划研究常常涉及行政区域、行政单位和行政建制三个概念。行政区域是一级政权所管辖的区域范围，它有确定的边界、一定规模的人口和国土面积。行政单位是行政区域的政权机构，它由权力机关、行政机关和司法机关构成。行政建制是指一级政权的行政级别与行政隶属地位。我们在这里所关注的行政区划问题主要是行政建制的层次与类型以及行政单位的等级与隶属关系。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1国外地方治理制度创新的实践（1）英国的地方行政区划改革60年代开始与基层政府的合并和重组80年代后转为削减地方政府层级（2）德国的地方行政区划改革60-70年代在联邦德国进行的区划改革，核心是进行基层政府合并90年代以后在东德地区推行地方自治，在行政管理上表现为两层结构地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1国外地方治理制度创新的实践3.地方政府重组所谓地方政府重组，是指为了适应内外部环境变化的要求，在中央（联邦）政府和省（州）政府的推动和支出下，地方政府进行的组织结构、权力关系、决策方式、管理功能重新调整和重构的改革过程，它包含着一系列为创新地方政府组织体系而进行多层面的改革措施。地方政府重组涉及两个领域：一是地方政府内部；二是府际关系，其中府际关系包括纵向和横向两方面。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1国外地方治理制度创新的实践地方政府重组的内容一是地方政府组织结构，比如地方议会和地方政府之间的权力关系。二是地方政府的职能定位，比如政府与市场、社会的关系。三是地方政府决策事项，比如省（州）政府与县政府的决策权限分配。四是政府资源汲取权领域。五是地方政府间的层级或辖区范围的调整。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1国外地方治理制度创新的实践丹特和科杰尔伯格在观察和比较西方发达国家20世纪80年代以来地方政府重组实践的基础上，归纳了地方政府重组六个方面的内容。如下表：范围府际间关系调整地方政府内部调整内容组织方面的变革决策方面的变革财政资源方面的变革（1）结构改革（2）功能与程序改革（3）府际间财政改革（4）内组织改革（5）决策改革（6）地方财政改革地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.1外国地方治理制度创新的实践3.公民参与的制度创新公共行政的第一批理论家对公民参与管理过程采取了轻视态度。但是，这种政府单中心论根本无法应对日趋复杂的社会问题。吉登斯针对政府所面对的“管理性危机”和“不可治理”的窘境时，提出了超出传统思维模式的“第三条道路”。政府的有效治理需要对政府重新定位，解决的办法就是需要引入外力，通过公民和非政府组织的参与建构政府和民众之间的合作的治理模式。20世纪80年代以来公民参与在地方治理的制度创新中发挥的作用：一是公民直接参与决策。例如地方行政决策的咨询；决策权力的共享；公共问题的直接创制。二是公民直选地方行政长官。传统的地方行政长官一般要经过议会选举或任命，而现在则引入了公民直选的方式。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.2国内地方治理制度创新的探索1.地方分权化改革改革开放以后，高度集中的政治经济体制发生了松动，其核心就是对地方的放权让利，而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时，把一定范围的权力包括行政审批权及部分经济收益权等下放给地方。地方政府学概论21世纪公共管理系列教材12.2.2国内地方治理制度创新的探索（1）经济领域一是下放计划权力。自1979年起，我国不断扩大企业自主权，更重要的是扩大了地方政府的经济活动范围，在80年代的中国，企业权力的扩