水法的强制拆除

关于新《水法》“强行拆除”权的点滴思考（左顺荣）时间：2003-05-2814:08:45来源：《中国水利》2003-4A刊放大缩小打印新《水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物”“擅自修建水工程，或者建设的桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河、建筑物、构筑物，铺设的跨河管道、电缆”（以下称违法建筑），县级以上水行政主管部门或者流域管理机构（以下称水行政机关）可以依据职权，“责令停止违法行为，限期拆除违法建筑，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一定数额的罚款”。此条款规定了水行政机关可以独立实施“强行拆除”权，本文就其行使问题谈点粗浅的认识。一、“强行拆除”的几种情形要正确地行使好新《水法》中规定的强行拆除权，首先要弄清楚什么是“强行拆除”，它属于水行政强制措施，属于水行政处罚种类还是作为行政诉讼案件执行阶段的强制执行。这些问题，一方面由于行政法千差万别还不可能制定统一的行政程序法，在《行政诉讼法》《行政处罚法》《水行政处罚实施办法》等相关法律、法规、规章中并没有直接规定“强行拆除”作为行政强制措施，但这并不排除“强行拆除”作为行政强制措施，它散见于效力不等的具体规章及规范性文件中；另一方面，在《行政处罚法》《水行政处罚实施办法》设定的处罚种类中也未明确规定“强行拆除”为行政处罚种类，我们只能在《行政处罚法》《水行政处罚实施办法》设定的处罚种类的兜底条款中适用“法律、行政法规规定的其他行政处罚”来确定“强行拆除”作为水行政处罚的种类。另外，在一些因水事纠纷而产生的诉讼活动中也涉及强行拆除的问题。１．作为水行政强制措施的强行拆除行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产强行限制的一种具体行政行为。也就是所谓的“即时强制”。在水行政执法巡查的过程中必然会遇到一些违法者无视法律法规的规定实施水事违法行为，并拒不停止其违法行为，或者到期拒不自行拆除其违法设施，这时就需要水行政机关采取果断措施依据自己的职权，对水事违法建筑予以强行拆除，必要时请司法机关予以配合。这里的强行拆除就是水行政强制措施。２．作为水行政处罚的强行拆除行政处罚是指具有法定管辖权的行政主体，对违反行政法规范的公民、法人或其他组织所实施的一种行政制裁。水行政处罚中的强行拆除，就是水行政机关对于公民、法人或其他组织所实施的那些违反水行政法律法规的建筑物、构筑物或其他设施予以强行拆除的行政制裁。新《水法》第六十五条具体规定了强行拆除的情形。这里“强行拆除”作为行政处罚的种类属于《行政处罚法》第八条第七款所规定的情形，它的实现模式既可以由水行政处罚机关依据职权自行组织强行拆除，也可以依据《行政处罚法》第五十一条第三款的规定申请人民法院强制执行。３．作为行政诉讼程序的强行拆除对于一些公民、法人或者其他组织之间因水事纠纷引起诉讼，人民法院作出的判决、裁定业已生效，而当事人拒不履行人民法院的判决、裁定的情况，水行政机关可以向一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。在这种情形下如果水行政机关自己依据职权行使强行拆除权，则与上述水行政处罚的强行拆除有两点不同：一是上述的强行拆除，无论是水行政机关执行还是申请人民法院执行，都不必经过诉讼程序；二是上述强制拆除的内容大部分都是水行政处理决定（水行政处罚决定只是其中之一）。二、水行政执法中强行拆除的难点问题新《水法》赋予了水行政机关对于水事违法建筑的强行拆除权，但如何正确地运用好这一权力，无疑是每个水行政执法人员面临的崭新课题。１．执行强行拆除的主体问题新《水法》中赋予了水行政机关依据职权行使强行拆除权，而《行政处罚法》第五十一条又规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。也就是说，水行政机关有两种执行强行拆除的途径：一是按过去传统的做法申请人民法院强制执行（这种情况大多数适用于违法行为已经完成），这样执行强制拆除的主体无疑是人民法院；二是按新水法的规定由水行政机关依据职权自行执行强行拆除（这种情况大多数适用于正在实施的违法行为），这样执行强行拆除的主体就是水行政机关。由于各地水行政机关预防意识和巡查力度的增强，对于大多数水事违法行为都能够及时发现，也就需要及时处理。这样，水行政机关自己作为强行拆除的主体意识也就必须强化。水行政机关作为执行主体，最大的好处在于缩短执法周期，降低执法成本，提高执法效率，从而能够及时、快速地打击水事违法行为，保护水利工程的安全。２．执行强行拆除的程序问题由于《行政处罚法》和《水行政处罚实施办法》规定的简易程序仅适用于“对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告”的行政处罚，因而如果是作为行政处罚种类，强行拆除应该适用一般程序。需要注意的是，为了及时制止并打击水事违法行为，水行政机关必须用好《行政处罚法》第四十五条、《水行政处罚实施办法》第四十七条的规定，即“当事人对行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。由于新《水法》规定了水行政机关的强行拆除权，水行政机关在作出水行政处罚决定后，只要事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，就可以依据职权对违法建筑进行强行拆除，而不必待当事人经过复议期或诉讼期后，再申请人民法院强制执行。对于作为水行政强制措施的强行拆除，由于没有相关的程序规定，水行政机关的执法人员可以参照《行政处罚法》和《水法行政处罚实施办法》简易程序的有关规定，在事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确的情况下实施强行拆除。３．执行强行拆除的措施问题新《水法》赋予了水行政机关强行拆除权，但对如何保障强行拆除的顺利进行未作规定，这对于水行政机关独立行使强行拆除权是个难题。尤其是在水行政执法巡查人员发现水事违法行为，需要“即时强制”的情况下，由于水行政机关没有对违法人人身强制权，因而一旦遇有人为阻碍便很难实施。而实践中大多数水事违法案件都需要及时采取措施。鉴于此，水行政机关在执法巡查或查处水事违法案件时，遇有需要强行拆除且可能受到人为阻碍的情形，就要及时和公安机关联系，取得他们的支持。对于未使用暴力、威胁方法拒绝、阻碍水行政机关执法人员依法执行职务的，公安机关可以依据《治安管理处罚条例》第十九条给以治安处罚；对于以暴力、威胁方法拒绝、阻碍水行政机关执法人员依法执行职务的，可以依据《刑法》第二百七十七条的规定处以刑罚。只有这样才能确保新《水法》赋予水行政机关的强行拆除权真正落到实处。４．执行强行拆除的经费问题水行政机关实施强行拆除权时的执行费用，新《水法》第六十五条规定“强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担”。实践中，不要说强制执行费用，就是罚款也难以落实，尤其在经济欠发达地区更是如此。新《水法》中还对受罚单位的欠费作了滞纳金的规定。由于新《水法》没有赋予水行政机关强制划拨、强制扣缴等项权力，强制执行等费用的实现还要申请人民法院强制执行。三、水行政执法中强行拆除的策略鉴于上述强行拆除中的难点问题，水行政执法人员要充分利用手中的法律武器，在正确理解立法精神的前提下，策略地运用法律，确保完成维护水利工程安全与完整的使命。１．坚持教育与处罚相结合的原则，做到教育先行，尽量让当事人自行拆除违法建筑首先，要在平时做好广泛的宣传教育，营造全社会学习水法、宣传水法、遵守水法的氛围；其次，在实施具体的水行政处罚时，要加强对受罚人的法制教育，使其认识到自己行为已经违法和应受惩罚，责令其从维护社会安定、减少个人损失的角度自行拆除违法建筑；第三，在水行政执法人员做了大量细致的说服教育工作之后，受罚人在规定的期限内仍未自行拆除的，可以以法定程序，本着尽量减少受罚人财产损失的精神组织强行拆除。总之，教育与处罚具有不同的功能，这就要求水行政执法人员在实施水行政处罚时既不能为了处罚而处罚，一罚了之，又不能以教代罚甚至玩忽职守放弃执法。２．针对水事违法个案的不同特点，制订周密的强行拆除方案无论是程序法意义上的水行政强制措施的强行拆除，还是实体法意义上的水行政机关依据职权进行水行政处罚时独立实施的强行拆除（这里不包括申请法院强制执行的强行拆除），都要认真研究水事违法案件的特点，有针对性地制订强行拆除方案。要做到实体上必要，程序上合法，手段上灵活，针对不同对象采取不同方式。总之行使强行拆除权时，既要让人民群众看到水行政执法队伍是一支威武之师，更要让他们看到一支文明之师。作者单位：江苏省三河闸管理处