PPP项目典型案例分析

PPP项目典型案例分析隆安南京薛忠贵近年来我国PPP热潮涌现，无论是社会各界对PPP模式的不同认识，还是我过社会、经济于法律环境的变化，都给PPP模式带来了新的变化。在当前的PPP热潮中，我们不妨先冷静下来，仔细研究分析近阶段PPP模式的典型案例，通过研究、总结经验教训，发现现阶段实践中PPP模式所面临的风险高发点，并找出了一些切实可行的对策与建议，为今后的PPP实践提供启发和帮助，现就北京地铁4号线以及北京鸟巢两个北京的PPP项目做对比分析，了解一下新环境下PPP项目的法律风险及风控难点。一、北京地铁4号线项目北京地铁4号线项目是PPP模式经典案例之一，它是我国在城市轨道交通领域采用PPP模式并取得成功的案例。（一）运作模式北京地铁4号线工程分为A、B两个相对独立的部分，A部分投资额约为107亿元，包括洞体、车站等土建工程，约占项目投资总额的70%，北京市政府国有独资的京投公司成立的全资子公司负责该部分；B部分投资额约为46亿元，包括车辆、信号等设备部分，约占项目总投资额的30%，北京京港地铁有限公司为项目公司，负责该部分。PPP项目公司由京投公司、首创集团和香港地铁公司共同组建。4号线竣工后，京港公司向四号线公司租赁A部分资产。同时，京港公司负责4号线的运营及站内的商业经营，该项目的收入来源分为两部分，一部分为铁票款，另一部分是站内商业经营的收入。项目的特许经营期限为30年，期满后京港公司将B部分设施无偿移交给政府制定部门。（二）经验总结北京地铁4号线是我国首个运用PPP模式运作的地铁项目，它获得了特许经营项目的正式批复，采用BOT模式，引入社会资本运作，有效缓解了地方政府的资金压力，促进了技术进步和管理水平与服务水平的提升，在我国进入新常态的背景下，它发挥了一定的化解地方政府债务的作用，还对地方基础设施及新型城镇化建设起到了借鉴作用。当然除了上述积极意义外，项目在开展和实施过程中也存在一些问题，值得推敲和借鉴。1．合理的运营模式北京地铁4号线的运营期长达30年，设计一套合理有效的运营模式，对项目的成败具有关键性作用。该项目对运营阶段的收益分配和风险分担机制进行了巧妙的设计。京港公司在运营期内主要依靠地铁票价来实现收回投资和获取合理收益，因此对于客流测算和票价水平的确定就显得相当重要，票价过低会导致京港公司无法及时收回投资并取得合理收益，最终导致项目失败；票价过高则会损害公共利益。在客流测算方面，客流量受到市政府城市规划、PPP项目公司服务质量管因累的影响，因此，在进行充分调研后，4号线项目制定了共担客流风险、共享客流收益的机制，具体为如连续三年客流量低于预测客流量的80%的，PPP项目公司可以申请补偿或放弃项目，如客流量超出预测客流时，超出预测客流量10%以内的，政府方分享超出票款收入的50%，超出客流量10%以上的，政府分享超出票款收入的60%，在票价方面，地铁4号线项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。在京港公司与市交通委的特许经营协议中双方约定了相应的票价差额和票价风险的分担机制。如测算标价水平比实际票价收入高的，市政府要求PPP项目公司返还部分差额；如实际票价收入水平低于测算票价收入水平的，则市政府需给予PPP项目公司一定的补偿。上述客流机制和票价机制建立了一种合理的风险分担方式，并通过特许经营协议加以明确，政府和社会资本之间共担风险、共享收益，双方达到了有效的平衡，社会资本在获取合理预期收益的同时，也提高了项目的管理和服务效率。这部分在律师定制双方合作协议事非常值得借鉴参考。2．完备的监管体系北京地铁4号线项目建立了全方位的监管体系，包括投资、建设、运营全过程的事前监管、事中监管和事后监管，并遵循能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。这一监管体系清晰界定了政府与市场的界限，为PPP模式下政府开展监管工作打下良好基础。3．存在问题北京地铁4号线存在的最突出问题是审批时间过长。2012年，此项目已完成了协议的草签，但其正式走完审批流程是在2014年，审批时间长达2年之久。繁杂的审批流程导致了社会资本介入项目的阶段较晚，当时项目工期较为紧张，为了赶工期，京投公司垫付了一部分钱款，导致项目完工结算时，不得不重复缴纳营业税、印花税等税款。另外，社会资本对于项目的建设普遍热情度较高，但是由于项目在审批环节上有所延误，耽误了社会资本的介入时间，缺少了建设环节，使得项目对社会资本的吸引力大大降低。二、北京鸟巢PPP项目北京鸟巢PPP项目是我国政府在公益设施建设领域引入社会资本参与的首次尝试，对于PPP模式进入公益设施建设领域具有重要意义，然而其结果却令人失望，在鸟巢运营一年后，该项目中的社会资本即放弃了30年特许经营权，转而成为永久股东，笔者认为在一定程度上这一PPP项目是失败的。（一）运作模式北京鸟巢项目采用BOT模式运作，由北京市人民政府通过公开招标，选定中信联含体作为投资人，与北京国资公司共同组成项目公司负责鸟巢体育场馆的融资、建设、运营管理等工作，其中北京国资公司出资58%，但不参与分红，也不对鸟巢运营的盈亏负责，中信联合体出资42%运营期间自负盈亏。项目运营期为30年，期满后无偿移交给北京市政府。（二）经验总结鸟巢项目采用PPP模式的尝试，起到了一定的积极作用，比如政府利用信用杠杆，为公益项目引入社会资本找到了出路，而公益项目通过PPP模式运作，也吸引了更多的社会资本的关注，提高了社会资本投入公益项目的积极性。然而鸟巢项目最终以失败告终，也给了我们很多启示，通过分析总结其中存在的问题，可以为今后类似项目的运作起到借鉴作用。1．建筑设计与项目整体分离的问题奥运项目在理论上一般是包括设计环节的，这是由于建筑的设计会直接影响到今后项目运营的方方面面。但是，在鸟巢项目的运作过程中，其建筑设计未能包含在内，没有形成一个完整的BOT运作过程。这就造成了一方面设计方案与项目运营的脱节，在鸟巢的设计方案中没能考主体育场赛后商业运营的需要，使得体育场的商业化和赛后使用没能最大化和有效化，给今后运营阶段增加了障碍；另一方面，这也挫伤了投资人的积极性。鸟巢项目最终提供给投资人的有且仅有一个方案，并且该方案估算造价大大超出了原先估算的价格，且施工难度大、维护成本高，使得项目在招标阶段的吸引力大打折扣。2．运营缺乏相应能力和经验体育场馆由于其公益性质，在运营期内的收入来源问题本就是这类项目的难点，需要对运营方案进行全面充分的设计和策划。而在本项目中，无论是政府方，还是投资人均缺乏相应能力和经验，对于项目的运营方案没能考虑充分、巧妙设计策划，导致项目运营期内遭遇严重财政赤字，入不敷出。此外，一些突发情况也给体育场馆的运营雪上加霜，比如后期设计方案的变化，原本设计的可闭合顶盖方案被取消，导致原先设计的全天候商演的目标无法再实现，鸟巢体育场的品牌度和独一性遭到破坏，使得项目公司原先的运营方案无法完全实现；又由于公众的反对，鸟巢体育场馆的冠名权无法出售，使得项目运营期内依靠无形资产收回部分投资的计划破灭。3．项目与相关法律法规政策相矛盾作为律师在法律层次风险的防控尤为重要，该项目的操作与我国相关的法律法规存在冲突也是导致项目失败的原因之一。比如在折旧方面，依据我国现行的财务制度，体育场馆的年折旧率非常高，使得鸟巢体育场每年的折旧额非常巨大，从而账面出现了长期的亏损状态。而在亏损状态下，股东无法从项目公司获得相应分红，进而影响的投资人收回投资的进度。而项目合作经营合同中约定的政府方代表北京国资公司30年不参与分红，也与我国清算法相悖，这一实践与法律的冲突始终无法解决。在我国的PPP实践中，有许多值得总结、分析、借鉴的经典案例，本文引用的两个案例均是北京的PPP项目，一个成功，一个算是失败，从这两个具有代表性的案例，我们可以找到亮点，也可以发现问题；可以借鉴成功的经验，也可以吸取失败的教训，从而使中国的PPP之路走的更长更远。