第二讲水污染防治法解读

第二讲《水污染防治法》解读一、水污染防治立法概况——《水污染防治法》（1984.5.11颁布1996.5.15修改订，2008.2.28再次修订；——《水污染防治法实施细则》（2003.3.20）；——《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》(2000.11.7，国发［2000］36号)；——《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995.8.8）；——《饮用水水源保护区污染防治管理规定（1989.7.10）；——《禽畜养殖污染防治管理办法》（2001.5.8，总局令9号）▲水环境标准：——地表水环境质量标准（GB3838—2002）——污水综合排放标准（GB8978—1996）——城镇污水处理厂污染物排放标准二、原《水污染防治法》的作用——控制和减轻了水污染；——保护、改善了生态环境和人民生命健康；——促进了经济社会的可持续发展。三、修改原因（背景）——水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重＊2005年，7大水系的411个地表水监测断面中27%的断面为劣ⅴ类水质；＊全国约1/2城市市区地下水污染严重，一些地区出现了“有河皆干，有水皆污”现象。——水资源开发利用强度过高，加剧了水污染恶化趋势＊据最新《水资源调查评价结果》：淮河开发利用率53%辽河开发利用率66%海河开发利用率100%——城市居民饮用水安全存在极大隐患＊最新调查数据：全国113个重点城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72%，不少地区水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源；＊3亿多农村人口饮水存在安全问题——水污染事故频繁发生＊2005年，全国发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起（占49.2%）如：松花江水污染事件沱河水污染事件广东北江水污染事件牡丹江水污染事件湘江水污染事件赣江水污染事件牤牛河水污染事件新墙河水污染事件广西西江水污染事件玉溪阳宗海水污染事件江苏盐城水污染事件山东南涑河污染事件等.——守法成本高，违法成本低，需进一步完善法律责任，加大处罚力度▲现行《水污染防治法》已跟不上水环境保护面临的新形势、新要求，存在如下不足：＊对水污染防治责任规定得不够明确、具体，导致流域上下游之间、部门之间、企业与政府之间职责不清，责任难以追究。＊对水污染控制措施规定得不严格。如没有将超标排放规定为禁止行为，总量控制仅限于重点水体、重点污染物且没有规定具体措施，对进入城市污水管网的水质和污水处理厂排放的监管没有提出明确要求。＊对一些重要的水污染防治工作未作规范或规定得过于原则。如饮用水安全保障措施、城镇污水处理设施的建设、水污染事故应急预案及处置、内河船舶排污的监管等。＊行政监管手段不足。如对排污行为只要求进行申报，没有规定强制性的排污许可管理及可行的监管措施。＊法律责任不够完善，处罚力度不够，导致违法成本低，违法行为屡禁不止。四、修改过程＊为适应当前环保新情况、新形势发展的需要，有效解决上述问题，完善水污染防治制度，国家环保总局根据党中央、国务院关于全面贯彻落实科学发展观，建设环境友好型社会，促进人与自然和谐发展的战略部署，本着从严治污的精神，针对当前存在的突出问题，在总结现行《水污染防治法》实施经验基础上，起草了《水污染防治法修正案（送审稿）》提请国务院审议；＊国务院法制办，征求中编办、发改委、水利、建设、交通、农业等有关部门和各省级政府及中石化、钢铁工业办会、清华大学等有关部门的意见，经反复研究、修改，形成了《水污染防治法修订案（征求意见稿）》，面向全国征求意见；＊在广泛征求意见的同时，总局又赴江苏等地进一步听取意见，在充分吸收各方意见的基础上，形成了《水污染防治法（修订草案）》共88条，经国务院常委会议讨论通过；＊2007.8.26在第十届全国人大29次常委会议上，周贤生局长就《水法（修订草案）》作了说明，但未通过；＊经再次修改后，于2008年2月28日在第十届全国人大32次常委会议上终于通过。五、新《水污染防治法》的特点原《水污染防治法》7章62条第一章总则第二章水环境质量标准和污染物排放标准的制定第三章水污染防治的监督管理第四章防止地表水污染第五章防止地下水污染第六章法律责任第七章附则新《水污染防治法》8章92条第一章总则第二章水污染防治的标准和规划第三章水污染防治的监督管理第四章水污染防治的措施第五章饮用水水源和其它特殊水体保护第六章水污染事故处置第七章法律责任第八章附则▲新法增加了30条，作了全面修订和调整调整了结构——更趋完善增补了内容——更加丰富创设了制度——更符合实际突破了罚则——力度更大（一）十大新意提升《水污染防治法》的地位——加大地方政府对水环境保护的责任；——明确违法界限，即超标违法，不得超过总量；——进一步强化总量控制制度；——全面推行排污许可证制度，规范排污行为；——完善水环境监测网络，建立水环境信息发布制度；——突出饮用水水源保护区管理制度；——强化城镇污水防治；——加强农业和农村水污染防治；——做好突发水污染事故应急处置；——加大处罚力度，强化法律责任。▲十大新意贯穿新法中，使新法在水环境管理的法律制度、措施及法律责任方面有了重大突破和一系列创新。（二）十大制度创新，完善了水环境管理制度——地方政府水环境保护目标责任制和考核制度（新增）新法加大政府责任，确立了目标责任制和考核制度：*政府将水环境保护纳入发展规划（4）*政府对水环境质量负责（4）*实行目标责任制和考核制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方政府及其负责人考核评价的内容（5）——饮用水源保护区管理制度（修订）新法更加突出了饮用水安全，从6个方面加强了饮用水的法律保护：在立法目的上增加了“保障饮用水安全”（1）在指导原则上提出要“优先保护饮用水水（3）在结构上增设“饮用水水源和其它特殊水体保护”专章完善了饮用水水源保护区分级管理制度，划分为一级和二级保护区，必要时可划定准保护区（56）对饮用水水源保护区实行严格管理：*禁止设置排污口。违者，由县级以上政府责令限期拆除，处10万——50万元罚款；逾期不拆除的，强制拆除，费用由违者承担，处50万——100万元罚款，并可责令停产整顿（57、75）；*禁止在一级保护区内新、改、扩建与供水设施、保护水源无关的建设项目。违者，由环保部门责令停止违法行为，处10万——50万元罚款；并报政府批准责令拆除或关闭（58、81）；*禁止在一级保护区内网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或可能污染水体的活动。违者，由环保部门责令停止违法活动，处2万——10万元罚款；对个人处500元以下罚（58、81）；*禁止在二级保护区内新、改、扩建排污项目。违者，由环保部门责令停止违法行为，处10万——50万元罚款；并报政府批准责令拆除或关闭（59、81）；*禁止在准保护区内新建、扩建对水体污染严重的项目；改建项目，不得增排污量。处罚同④（60、81）；*明确了饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制（56）。——总量控制制度（修订）新法进一步完善了总量控制制度：扩大了总量控制制度的适用范围，不再局限于排污达标但水质不达标的水体（注：现行法规定，总控只适用于排污达标但水质不达标的特殊水体（18））；要求地方政府将总量控制指标逐级分解落实到基层和排污单位（18）；允许省级政府确定本行政区域的“地方重点水污染物”（18）；对超过总量控制指标的地区，暂停审批新增重点水污染物排放总量的项目的环评文件——区域限批制度（18）；对未完成总量控制指标的省、市、县予以公布（国务院公布省级；省级公布市、县；县级以上环保部门公布违法严重污染水环境的企业名单（19））。——排污许可证制度（修订）新法不仅提出了国家实行排污许可证制度，而且明确了其基本内容：明确了四类适用对象：向水体排放工业废水的企业、排放医疗污水的医疗卫生机构、城镇污水集中处理设施的运营单位、其它应取得许可证的企事业单位（20）；明确了两项基本要求：禁止无证排污，禁止违证排污（20）；明确授权立法，即具体办法由国务院规定（20）；关于规范排污行为规定：向水体排污的企事业单位和个体工商户，应按规定设置排污口；在江河、湖泊设排污口的，还应遵守水行政主管部门的规定；禁止私设暗管或采取其它规避监管方式排污（22）；违法设置排污口或私设暗管的，由环保部门责令限期拆除，处2~10万元罚款；逾期不拆除的，强制拆除，费用由违法者承担，处10~50万元罚款；私设暗管或有其它严重情节的，环保部门可提请政府责令停产整顿；未经同意在江河、湖泊建排污口的，按上述规定处罚（75）——禁止超标、超总量排污制度（新增）新法第9条规定：“排放水污染物，不得超过国家或地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”违反上述规定的，由环保部门责令限期治理，处应缴排污费的2~5倍罚款。限期治理期间，责令限制生产、限制排放或停产整治。限期治理期限不超过一年，逾期未完成任务的，报经政府批准，责令关闭（74）▲上述规定是对现行法的重大突破。——水污染事故应急处置制度（新增）新法专设第6章规定了水污染事故处置要求：＊政府应当做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复工作（66）；＊企业应当制定应急预案，并定期演练。生产、储存危险化学品的单位，采取措施，防止在处理事故中产生的消防废水、废液直排水体（67）；＊发生事故后，企业应当立即启动应急预案，采取应急措施，并及时报告（68）；＊环保部门应及时报告政府，抄送有关部门（68）。＊法律责任（82、83）：不按规定制定应急方案或未及时启动应急方案，采取应急措施的，责令改正，情节严重的，处2~10万元罚款（82）造成事故的，处以罚款（一般或较大事故：直损×20%；重大或特大事故：直损×30%）；责令限期采取治理措施，消除污染；不采取治理措施或者不具备治理能力的，代为治理，费用由违法者承担；对造成重、特大事故的，可报经政府批准，责令关闭；对主管人、责任人可处一年从本单位收入的50%以下罚款（83）——排污单位自我监测制度（新增）新法对这一制度作出了4个方面的规定：设定排污单位具有自我监测义务，要求其安装自动监测设备并与环保部门联网，保存原始纪录（23）；明确了该制度适用于“重点排污单位”（23）；规定重点排污单位名录由环保部门同有关部门确定（23）；对未安装、未联网、未监测、未保存原始记录的，责令改正，逾期不改正的，处1~10万元罚款（72）。——限期治理制度（修订）新法将限期治理决定权赋予了环境行政主管部门。★新法第74条规定，违反本法规定，超标排污或超过重点水污染物总量指标的，由县级以上环境行政主管部门按照权限责令限期治理；限期治理期间，由环境行政主管部门责令限制生产、限制排放或停产整治；限期治理期限最长不超过1年；逾期未完成治理任务的，报经政府批准，责令关闭。注：将限期治理决定权赋予环保部门，进一步提高了环保部门的执法权威性，利于及时治理和控制污染。——“区域限批”制度（新增）新法将“区域限批”这一有效行政管理措施上升为强制实施的法律制度。★新法第18条规定，对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关环境行政主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环评文件。注：“区域限批”制度是环境监管手段的重要创新。实践证明，“区域限批”制度效果明显，不仅使违法单位受到严励惩罚，也促使一些地方政府官员转变发展观。——公众参与制度（修订）新法从4个方面提供了公众参与的制度保障：★赋予公众检举权。新法第10条规定，任何单位和个人都有权对污染损害水环境的行为进行检举；★对违法者公开曝光。第19条规定，上级环保部门对未完成总量控制指标的下级行政区予以公布；★统一发布国家水环境状况信息，保障公众环境知情权（25）；★允许环保社团支持因水污染受害人起诉(88)。——生态补偿制度（新增,7）注：这一规定为加快建立生态补偿机制提供了有力的法律保障。除上述11项修订和创新制度外，新法仍保留了现行法的一些法律制度：——环评制度（17）；法律责任：同《环评法》——“三同时”制度（17）；法律责任：处5万元以上~50万元以下罚款