台湾非营利组织的治理及责信_Kuan

海峽兩岸四地研討會--關顧民困、共見和諧：非營利組織的角色和挑戰台灣非營利組織的治理及責信：以財團法人基金會為例官有垣臺灣國立中正大學社會福利學系[e-mail]主辦單位：香港仁愛堂地點：香港灣仔香港會議展覽中心日期：2010年11月22日1台灣非營利組織的治理及責信：以財團法人基金會為例壹、前言台灣由於過去獨特的歷史脈絡與社會環境，民眾的公共參與結社活動曾受到壓抑與限制，直至一九八０年代末期後，民間的力量方始湧現，透過各種形式的參與及結社方式，展現出民間蟄伏已久的能量與潛力。根據台灣內政部截至二００八年六月底的人民團體統計資料顯示，經各級政府核准立案之人民團體總數計34,541個，若我們將焦點限縮在社會團體上，發現社會團體在近幾年的成長狀況，從一九九九年底至二００八年六月止，團體數目從15,309個增加至31,701個，成長幅度達107％，顯見台灣民間社會組織結社活力與熱情仍持續發酵中。1這些社會團體的成長不僅顯示出台灣社會，人們能透過地區結社邀集志同道合之士滿足集體志趣，呈現社會多元面貌；尤有甚者，從社會服務及慈善團體的迅速成長，也顯示出台灣民眾在社會福利需求增加之下，人民能自我覺醒，進而發起組織非營利性質團體來因應社會的實際需要（官有垣、杜承嶸，2009）。然而，在台灣的社會團體蓬勃創生之際，另一種形式的非營利組織—財團法人基金會，發展也極為迅速與蓬勃。若根據《二００一年台灣基金會調查研究》（2002）資料，扣除財團法人醫療院所、私立學校的家數，在二００一年時，全台灣約有3,000家基金會。由此可見，近年來，台灣社會設立基金會的風氣相當盛行，尤其自九０年代中期以來，基金會數量逐年成長的速度更是倍增。基金會能否有效推展其捐贈或其他業務方案之決策以及實踐其組織宗旨的能力，相當程度取決於該基金會的治理架構是如何規範其董事會成員的組成、成員間彼此互動的模式、其與行政部門之間的互動過程與方式，以及董事會功能的發揮。因此，分析基金會的決策核心--董事會--的組織結構（boardstructure）與功能（boardfunction）的發揮，將有助於吾人進一步瞭解基金會的治理1台灣民間社會團體近十八年來的快速成長情形可補充說明如下：各種性質與地域屬性的社會團體，從一九九一年至二００八年六月底止，呈現逐年攀升的狀況，於一九九一年底社會團體總數有7,773個，到了一九九六年增加到了11,788個，成長率為52％；至二００八年六月底社會團體總數已達31,701個，較一九九一年成長了307％，平均年成率約為17％，顯示出近十八年來，民間社會團體的自由結社風氣蓬勃展現。（資料引自：內政部〈內政統計資訊服務網〉，2009/02/03，）2（governance）全貌。本文第一部份的論述主要是根據《二００一年台灣的基金會調查研究計畫》（2002）中的「治理」部分的實證數據資料，該調查研究的母群體為台灣地區的2,918家基金會，回收的問卷共有571份，經詳細檢查回收問卷，剔除無效問卷，有效問卷為420份，占母群體的14.4%。再者，第二部份的論述則聚焦於臺灣非營利組織的責信認知以及組織的財務公開等議題，將根據作者與高永興、白瑪麗共同撰文而發表於APPC的「台灣非營利部門之組織治理與組織效能」的部分研究數據分析之。貳、董事會的組織結構一、董事人數規模二００一年的調查研究顯示，台灣的基金會，不分全國性與地方性，其董事會總人數平均是12.65人，最少為5人，最多為38人，多數基金會的董事會人數規模為9人（19.3％），其次為15人（18.4％），再其次為7人（18.1％）。2007-2009年，本人主持的國科會研究計畫「台灣非營利部門的調查研究：範圍及其重要面向」，其中有幾題問項觸及NPO的治理，調查結果顯示，在基金會的部分，以臺灣的各類型基金會為施測對象，回收的122家基金會中，基金會的董事會平均的人數為11.3人，而在分類項目中，以9-11人（33.3%）和12-20人（33.3%）之間的比例最高，其次為1-8人（28.8%），這三類的董事會人數的比例已超過九成以上（95.4％）。簡言之，台灣不分屬性與地域的所有類別之基金會，其董事人數規模普遍在9-15人之間，此符合政府相關部會過去訂定的行政命令，而非根據基金會本身組織的規模與業務需求。台灣的基金會之董事會人數組成規模相當「形式化」（formalism）。通常，行政機構會要求基金會設置時，其董事會的組成，人數應遵照其給的範例，最低與最高人數有一定的範圍，此人數的上下限，多數行政機構的要求是在5-21人之間（官有垣，2000a：95-96）。反應出政府法令對基金會董事人數規範的事實，也彰顯法令對於基金會董事名額限制的僵固性。政府法令對基金會之董事會的名額究竟應不應該有上下限的規定是一個見仁見智的問題。董事會人數太多，容易3形成數個派系，最後導致權力為一小撮人操控，違背非營利組織民主的特質；相反地，董事會組成人數太少，不但機構的社區代表性不足，且無足夠的人才處理機構面臨的各種問題。二、董事的性別二００一年的調查資料顯示，按性別來說，台灣基金會的董事會中，男性董事占了近八成三（83.％），女性董事只占一成七（17％），呈現出在董事會裡的男性人數比例要比女性居於絕對的優勢。台灣的基金會，其董事會男性的人數比例要比女性居於絕對的優勢。這種現象也常見於西方社會，Nason(1977)研究美國的基金會，估計男性董事約佔基金會董事總人數的81%，然而女性董事只有19%。KohnandMortimer(1983)針對全美38,000所大學院校的董事會進行調查研究，結果顯示85%校董的位子為男性所佔有。Kramer(1981)以英、美、荷、以色列四國的非營利殘障機構為研究對象，發現這些機構董事會成員有三分之二到四分之三為男性的專業人士。三、董事的教育程度二００一年的調查資料顯示，在教育程度方面分，台灣基金會的董事以大專程度居多，占了約四成五（44.5%），其次為研究所學歷（33.7%），此顯示台灣基金會的董事教育程度相當高，以大專以上者居多。比較來說，在董事的教育程度方面，台灣不分類別與地域的基金會，以及全國社會福利慈善基金會，董事會明顯是由一群受過高等教育的人士之組合，高中職與國中小學歷的董事所占比例不高，此結果與地方社福慈善基金會的董事教育程度分佈-高中職以下學歷的董事人數占相當的比例-呈現顯著的差異。四、董事的職業背景二００一年的調查資料顯示，以台灣基金會現任董事的職業類型來看，商業人士居多，平均3.98人，其次為學界（教育界），平均3.35人。而基金會現任董事長的職業部分，亦是以商業人士居多（33.1％），其次為學界（教育界）（21.3％）。此現象說明了，台灣的基金會十分偏好選聘商業界的負責人或高階經理人加入其4董事會，一方面這類人士的社會經濟地位普遍較高，另一方面也有助於組織拓展社會網絡與募集資源。五、董事的年齡分佈二００一年的調查資料顯示，在董事的年齡分佈方面，台灣的基金會董事年齡層以51-60歲者居多（37.5%），其次為41-50歲（28.1%），而61歲以上者的比例也有二成八（28.2%），因此51歲以上的董事人數比例占了將近六成六（65.7%），顯示台灣基金會的董事年齡層分佈有偏高趨勢。這種現象也反映了台灣基金會主事者在選聘董事時依舊偏好「年高德劭」者，對年輕人參與決策運作似乎不太放心。六、董事長的選任台灣的基金會，董事長一職是由誰來擔任的呢？二００一年的調查資料顯示，有超過六成的基金會（61.7%），其董事長是由創辦人（52.3％）與創辦人家屬（9.4%）擔任；其次為創辦人家屬以外的社會人士（27.4％）；其餘由政府委派、工作任務指派而擔任董事長的皆為少數，譬如學校的校長、政府部門主管或企業界主管為附屬的基金會董事長。此結果顯示，台灣的基金會之原始基金捐助者或其家屬還是擺脫不掉基金會的擁有情緒，不放心甚至不情願外人來領導管理其創設的基金會。七、董事的連任二００一年的調查資料顯示，台灣的基金會中，現任董事連任二次（含以上）占全體董事的比例為70.5％；而董事連任比例為100％的基金會有近二成（19.6％），再者，董事連任比例為81％-100％的基金會占了約四成五（45.2％）。此意謂台灣的基金會之董事會成員的新陳代謝速度相當緩慢。現行台灣的法令對於社福慈善基金會董事的任期次數並無作硬性的規範，而是由基金會在捐助章程自行規定，再報請主管機關核備。美國的作法也是絕大多數的州不干涉非營利機構董事的任期次數（Connors,1988:10-11）。簡言之，董事的新陳代謝對志願性的民間組織而言是有必要的，但制度的建立應由機構本身視時機、狀況、需求等因素自5行決定與調整。八、董事會有無設置功能性的委員會二００一年的調查研究顯示，台灣的基金會有將近七成六（75.6％）的董事會並無設置功能性委員會，只有二成四左右（24.4％）有設置功能性委員會。在董事會內已設委員會的基金會中，五成（50％）設有常務委員會（常務董事會）；其次有三成六（36％）設置專案委員會；再次之，有三成（30％）設有「財務委員會」。以上的分析顯示，超過七成的基金會並無設置功能性的委員會，有設置委員會的亦以「常務委員會」或「常務董事會」居多，其他功能的常設性或臨時性委員會少見，可見台灣的基金會，其董事會的職能分化尚淺。再則，二００七至二００九年的調查研究顯示，在有關基金會的董事會是否有設置功能性委員會部分，僅有不到三成（26.3％）的組織表示其董事會設有常設性的委員會來推動相關的工作任務，然而卻有將近半數的機構（49.1%）表示其「董事會沒有設置任何功能性委員會或是臨時性、任務」。此結果意謂從二００一年迄今，臺灣的基金會之董事會的內部功能分化程度進展十分有限。一般而言，基金會設置功能性的委員會有助於提升其決策品質。在美國，許多非營利組織董事會的決策工作是先經由董事會內設置的各功能委員會（committees）作成，再提交董事會做最後的決議。此外，董事會下設的各種功能委員會還可以肩負一項重要的功能，即積極地將董事成員納入到組織的工作中，以及讓董事會的領導功能充分彰顯出來。不過，台灣的基金會多數是在一九九０年以後才成立，組織年齡尚幼，從非營利組織董事會發展的生命週期而言，其董事會的治理階段大都停留在「創設期」或「維繫期」，因而董事會的組織結構分化程度不深，功能性的委員會普遍未設置，也就不足為奇了。6參、董事會的功能發揮一、董事會最常發揮的功能二００一年的調查研究顯示，有八成四的基金會（84.2％）認為「審核機構的年度業務方案」是董事會最常發揮的功能；其次為「審核與批准機構的預算與決算」（80.6％）；第三則是「明訂機構的任務、運作程序」（60.5％）。再者，亦有過半數的組織認為「檢討修訂機構章程」（57.7％）是董事會最常發揮的角色功能。以上的數據顯示，臺灣的基金會最常發揮的功能皆集中於「審核機構的年度業務方案」、「審核與批准機構的預算與決算」、「明訂機構的任務、運作程序」，以及「決定長程計畫」四項功能，此顯示台灣基金會的董事會之角色較偏向組織內部會務運作的控管，較少扮演對外網絡連結的角色。二、董事會需要加強的功能二００一年的調查研究中沒有規劃此一問項。作者於一九九七年的國科會研究全國性社會福利慈善基金會，調查顯示，該類基金會的董事會需要加強的角色功能，前五項依序為：(1)尋找財源和參與募款工作（48.5%）、(2)提昇機構的公眾形象（45.5%）、(3)決定機構的長程計畫（42.4%）、(4)作為機構與外界溝通聯繫的橋樑（27.3%），以及(5)董事直接捐助經費（21.2%）。由此反應全國性社福基金會的受訪者盼望其董事會能夠加強經費籌措的功能，協助行政部門開闢財源，甚至董事直接捐款，這種情形與基金會的年度經費來源愈來愈依靠一般大眾捐款有密切關係（官有垣，2000b）。以全國社福慈善基金會在2004年的經費收入來源為例，社福基金會在2004年的經費收入總計為1