地方治理的新远景与地方政府的角色演变

1地方治理的新远景与地方政府的角色演变TheNewVisionofLocalGovernanceandtheEvolvingRolesofLocalGovernments沙安文(AnwarShah)沙萨那(SanaShah)为了加强民众公共职责意识，我们将做出不懈努力；因此，我们给予这座城市的，不仅不会少于城市所赋予我们的，而且还会更多、更好、更加美丽。——古雅典城市委员会成员的就职宣言一、引言：地方政府和地方治理地方政府是指一些根据国家宪法产生的（如：巴西、丹麦、法国、印度、意大利、日本和瑞典）；或是经由各州宪法产生的（如：澳大利亚和美国）；或是依照中央政府更高一级立法产生的（如：新西兰、大英联合王国和绝大多数国家）；或是通过省际或州际立法产生的（如：加拿大和巴基斯坦）；或是根据昀高行政指令产生的（如：中国）用于向相对较小的地理区域递送一系列具体服务的特定机构或实体。与地方政府相比，地方治理的含义更为广泛，其职能包括规划和执行地方的各项集体活动。这样一来，地方治理在地方政府的正式制度以及政府等级制度当中不仅充当直接和间接的角色，同时它还通过规定公民与公民，公民与国家之间的相互影响、集体决策的制定以及地方公共服务的递送，并在寻求集体活动的非正式规则、关系网络、社区组织以及邻近区域的协会中发挥作用。这样一来，地方政府的目标便呈现出多样性，包括当地的生机、生活、工作和有关环境保护的自治社区。好的地方政府不仅提供一系列的地方服务，还要维护当地居民的生存权和自由权，为民主政治的参与及市民对话创造空间，支持当地以市场为导向、与环境有关的可持续发展，促进产出从而提高当地人民的生活质量。尽管地方治理的概念如同人类的历史一般久远，但直到近年来这一概念才跻身学术和实践研究当中，并受到广泛关注。全球化和信息革命正在迫使人们重新审视2公民与国家之间的关系和角色，审视政府不同层级同政府以外各个实体之间的关系——而这正是地方治理的一个显著特点。地方治理这个概念已被广泛用于发展经济学的文献研究当中，这是因为长期以来在协助社区的发展过程中，人们只是注重地方治理和社区组织，忽略了可以促进或妨碍相互联系与合作的总体制度环境，忽略了组织、团体、规范以及服务于地方阶层的公共利益之间的相互竞争。近来一些著者（Bailey1999;DolleryandWallis2001;Rhodes1997;Stoker1999）认为，政府以外存在一个巨大的网络实体正在从事地方服务的递送，或者说因为生活质量的问题而将地方政府视为一个独立实体是不切实际的（参见Goss2001）。分析认识地方治理更广概念的关键在于建立一个可以做出回应、可靠、并对公民负责的框架。其中，做出响应指做该做的事，包括向公民递送与其偏好一致的服务或将公民视为服务的中心；承担责任指采用昀理想的方法来做正确的事，在保证更高工作效率的同时花费也越来越少，还有昀好的基准评价；而对公民负责所采用的方法则是建立在权利基础上的。在此背景下，地方治理的作用与其传统作用形成了鲜明对比，此类相关分析也就显得尤为重要。本文以地方治理的发展过程和巩固分析作为研究背景，使读者更好的理解本书中有关发展中国家的案例研究。第二部分对于地方治理研究方法的概述有助于理解政府的作用，同时还对不同的制度安排进行比较和对照。该方法进一步发展了地方治理模型，特别是将此类文献中的各种情况都考虑在内。此外，在对发达国家和发展中国家的地方治理进行评价和改革时，这个模型也体现了其重要含义。第三部分主要是对过去的几个世纪当中用于不同地区的标准模型以及地方治理的制度进行介绍。比照了古印度和中国的地方治理体系与北欧、南欧、北美、澳大利亚模型之间的差别。昀后一部分列举了部分发展中国家，并对这些国家的地方政府组织和地方财政做了粗略的比较，本书的剩余部分将就这部分内容进行深入论述。二、有关地方治理和中央与地方之间关系的理论3从效率、责任、易处理和自治的角度出发，一些公认的理论给分权决策的观点提供了充分的理由，认为地方政府应该发挥更大的作用。zStigler的观点。Stigler（1957）认为辖区的设计应该遵循两个原则：——一个典型的政府越是靠近群众，其工作也就越出色。——人民有权为他们所需公共服务的种类和数量进行投票。从这两个原则中可以看出决策应当由昀低一级政府做出，这样才能同分配效率的目标保持一致。因此，辖区的昀优范围会随着具体的规模经济以及效益成本的溢出情况而改变。z财政均等原理。这个与辖区设计有关的概念昀早出现在公共抉择的文献当中。Olson（1969）认为如果政治权利的大小同收益的面积相互重叠，就可以解决搭便车的现象，而且此时的边际收益等于边际成本，这样便可以确保公共服务的昀优供给。这种政治权利和收益面积在数量上保持相等的关系被称作财政均等化原理，它还要求对每一个公共服务赋予单独的权限。z对应原理。这一相关概念是由Oates（1972）提出的，他认为管辖区域决定了每一项公共物品提供的水平，其标准应该精确到消费公共物品的个体数。一般来讲，该原理要求的重叠辖区数量较多。Frey和Eichenberger（1995，1996，1999）在此基础上将这一概念扩展到具有功能性、重叠性和竞争性的管辖区域（FOCJ）。他们认为辖区应该根据不同的功能类型和地域上的重叠进行划分，而且个人和社区可以在相互竞争的辖区间自由选择。此外，个人和社区还可以通过提出倡议或经由仲裁者直接表达他们的喜好。辖区有权对其成员征收税款来完成他们的职责。位于苏黎世瑞士州的一些学校社区，以及北美洲的一些特殊辖区便采用这种FOCJ的模式。z地方分权原理。Oates（1972，55）改进了这一原理，他提出“每一项公共4服务都应当由有能力管理昀小地域的辖区提供，这样就可以实现供给收益和成本的内部化”，原因是：——地方政府了解当地居民所关心的事。——地方决策是为了服务当地居民，对于他们来说这些服务是事先安排好的。因此，在鼓励财政责任和效率，尤其是在为服务进行融资时，也需要分权。——撤销了多余的权力阶层。——增强了辖区间的竞争羽创新。一个理想的分权体系为保证达到一定标准，除了将公共服务与选民偏好相结合外，还要为这种服务的高效供给给予一定的鼓励和动力。当空间外部性、规模经济、行政和执行成本都要被考虑时，适当的中央控制或补偿性的补助金也可以保证服务的供应。这个实际含义再一次说明了该原则要求有大量的管辖区域相互重叠。z辅助性原则。根据这一原则，税收、支出以及管理职责都应该由较低级别的政府行使，除非有足够充分的理由才能将这些责任分配给上级政府。该原理起源于罗马天主教会的社会教学，并在1891年首次由罗马教皇Leo十三世提出。随后，罗马教皇Pius十一世将辅助性原则作为介于独裁专政和放任主义之间的第三种治理国家的方法。马斯垂克条约将其视为指导性原则，用来分配欧盟各成员国之间的职责和义务。与辅助性原则截然相反的是剩余原则，该原则通常被用于集权国家，在那里中央政府分配给地方政府的职责通常都是中央政府不愿意去做或者无法完成的。（一）履行机制要实现地方辖区在数量及范围方面的昀优选择，除了对社区的形成过程进行操作外，还要重新界定辖区的边界。5z用脚投票。根据Tiebout（1956）的理论，公民在考虑了税收成本以及辖区所提供公共服务之后才决定其处所的位置。因此，用脚投票的机制导致了辖区的产生，创造了一个类似于公共服务供给的市场。Oates（1969）认为，如果人们都用双脚投票，那么各社区之间的财政差别就可以用住宅资产的价值来估计。不过，这一结论已经被Brueckner（1982）和Shah（1988,1989,1992）提出的分配效率规范检验结果推翻。这两个检验都证明了公共服务的昀优供给不能仅仅通过用脚投票来实现，还要依靠合理的投票机制。z无记名投票。这类研究表明集体决策的行为不能保证全体选民福利的昀大化，因为公民和政府代理人的目标是不同的。z自发联盟。Buchanan（1965）假设，公共服务是由人们或俱乐部组建的自发联盟提供的，这样就可以保证辖区的构成与昀优公共服务的递送保持一致。z辖区的重新设计。在现代社会中，社区形成的一个重要过程就是对现有辖区边界的重新划分，形成专门的或多用途的管辖区域。（二）地方政府的职责和作用：巩固分析有关地方政府职责和作用的观点可分为以下五种：（a）传统的财政联邦制；（b）新公共管理（NPM）；（c）公共抉择；（d）新制度经济学（NIE）；和（e）地方治理的网络形态。其中，联邦制和NPM两种观点重点关注的是市场失灵以及如何更加高效而公平地递送公共物品。公共抉择和NIE关注的则是政府失灵。而地方治理的网络形态关注的则是克服市场失灵和政府失灵的制度安排。1．传统财政联邦制的观点认为：地方政府对于上级政府的命令是言听计从在多级政府体系当中，财政联邦制将地方政府视为下级部门，同时还简要规定了各级政府的职责和作用（参见Shah1994为财政法规设计的此种框架）。因此，6在绝大多数诸如加拿大和美国的联邦制国家里，地方政府正是州政府（二元联邦制）的延伸。在一些个别的实例中，如巴西，地方政府相当于上级政府（合作联邦制）的合伙人；而在瑞士这个特例中，地方政府不仅是主权的主要来源，而且在宪法上的重要性比联邦政府还要大。这样一来，依靠宪法和法律地位的地方政府，以及联邦制国家的州政府在提供地方公共服务方面都存在不同程度的疏忽。而在集权制国家里，各级政府都能够代表中央政府。因此，一套能够有效用于分配集权制国家地方公共服务职责的指导方针应该是：z政策发展以及服务和业绩标准由中央政府决定。z履行监督职能在州际或省际完成。z服务由地方政府、都会政府或地区政府提供。所有国家的服务都包括公共和私有两种，这主要是由地方或地区政府决定的。有关公共服务的职责除了一些纯粹的地方职责外，例如消防，其他都可以共享，还可以参考这些指导方针。向地方政府、都会政府或地区政府分配公共服务时要考虑以下因素，包括：规模经济、范畴经济（为提高地方公共服务的效率可通过信息和经济协调将这些服务适当结合在一起，同时还可以通过选民参与和成本回收的方式增强地方的责任）、成本收益的外溢、贴近受益人、消费者偏好和有关支出结构的预算选择。从效率和公平的角度出发，为特定政府分配的服务便决定了该服务的公共或私有特性。人口数量超过一百万的大都市可以细分为两个层级。第一层为较小规模的市政府，负责为近邻类型的区域提供服务；第二层级的政府负责整个城市并提供城市范围内的所有服务。第一层政府可以直接进行选举，选举产生的市长们组成了第二层级政府的都市委员会。目前，采用这种两层级结构进行治理的城市有：澳大利亚的墨尔本；加拿大的温哥华；美国的阿利根尼郡和宾夕法尼亚州；以及瑞典的斯德哥尔摩.在发达国家，城市和地区所需的一系列公共服务是由一些专门机构或团体递送，7包括：教育，健康、城市规划、娱乐和环境保护。而这些提供服务的机构或团体包括：图书馆；公共交通运输和治安委员会；以及提供水、气、电的公用事业公司。当这些机构的服务递送区域超过了政治辖区时，可以通过贷款、收取使用费和专项收益税给机构注入更多的资金，例如：财产税原有税基上追加的厘率就是用来资助地方教育委员会的。如果需求保持在昀低限度，这些机构还可以充分利用规模经济，并在那些政治界限与服务区域无法保持一致的地方提供服务。不过，这些机构的激增会损害地方政府的职责和预算的灵活性。此外，如果专门机构的成员是经由任命而不是选举产生的，也会削弱选民的责任和热情。如果多数地区的支出超出了地方委员会的控制范围，预算的灵活性也会降低。表1.1是各级政府之间支出责任分配的矩阵。表1.2是对各种分配标准如何更有利于地方或都市服务分配的主观评价，以及公共或私有生产是否有助于效率和公平。表中所列标准和评价都是武断的，还要在分析中加入实践和制度因素，因此，读者可能使用相同的标准得出不同结论。（在此处插入表1.1和表1.2）私营经济的参与有以下几种形式，包括：竞标承包、特许经营（此时地方政府扮演管理机构的角色）、授权（通常用于娱乐和文化活动）、担保人（由地方政府和私