第1章 中国共产党领导的政治体制

当代中国政府与政治中国共产党领导的政治体制中国共产党是中国政治体制的中轴，党的领导权是全方位的。江泽民在在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话指出：“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。”2020/4/283一、中国党政体制的历史逻辑欧美国家的政党是国家与社会之间的政治组织，是公民权利的组织化延伸。中国二十世纪的历史表明：融政党于国家并与国家权力高度结合的政治形态，构成了当代中国党政体制的内在规定和根本特征。中国党政体制的三个基本特征：其一，动员型政治动员型政治，国家和社会政治运行与变革的发动机；其二，整合型政治；其三，全控型政治。2020/4/284中国现代国家建设的历史背景：低组织化状态，主要表现在——基层乡绅的衰落；商会组织的“异化发展”；官僚组织治理缺乏组织基础。其时社会舆论：“欧西各国政治，皆操于政党。政党者，聚全国爱国之士，以参预一国之政；聚全国舌辩之士，以议论一国之政。凡设立内阁之大臣，皆政党之党魁；召集议会，则以代表民情，则民情无微而不达。故文明之国，但闻有无国之党，不闻有无党之国。”中国近代政党政治的到来。2020/4/285民初的多党政治，很快败于政治强人的武力。国民党在苏俄的帮助下，“以俄为师”进行改组，北伐之后，形成了“党国体制”的政治形态。共产党则依托政治动员集聚了强大的政治权威，以更有力的方式重建了“党治国家”的社会组织网络。2020/4/286二、中国党政体制的基本特征和运作机制1.基本特征：一元化领导基本内涵是共产党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导，既包括党的中央机构对下级机构的统一领导，也包括党组织对同级国家机构的统一领导。中共十大《关于修改党章的报告》：“党的一元化领导，在组织上应体现在两个方面：第一，在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的；第二，在上下级关系上，下级服从上级，全党服从中央。这是我们党历来的规矩，必须坚持下去。”2020/4/287邓小平：“属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。”一元化领导的主要特征：其一，权力中心的唯一性；其二，权力结构的集中性；其三，权力形态的统和性。2020/4/288一元化领导的负面效应，邓小平归纳为：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”文革后，“一元化”领导被视为一个带有计划集权色彩的名词退出官方文献。但是，赶超型现代化的战略又需要“党中央集中统一领导”。关于政治体制改革：一个简要的历史分析2020/4/289从中国共产党领导的个人角色结构来看，中国共产党的政治领导体制表现为“一头多元制”。一方面存在一个党的领导集体，这个集体由多位党的领导人组成，每人都有合议制下的平等权利及自己特定的职权；另一方面又存在一个集体领导的核心，即党的领袖，具有某种超然地位。2020/4/2810邓小平：“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。第一代领导集体的核心是毛主席。因为有毛主席作领导核心，‘文化大革命’就没有把共产党打倒。第二代实际上我是核心。因为有这个核心，即使发生了两个领导人的变动，都没有影响我们党的领导。进入第三代的领导集体也必须有一个核心，这一点所有在座的同志都要以高度的自觉性来理解和处理。要有意识地维护一个核心，也就是现在大家同意的江泽民同志。”2020/4/28112.运作机制第一，作为权力轴心机制的“党委（党组）领导”党委（党组）制度是中国共产党领导国家政治生活的基本制度形式，党在国家机关、军队、人民团体和企事业单位内部普遍建立的组织通称为党委（支部），党委的根本职能是发挥“领导核心”作用，即“总揽全局、协调各方”。文件：1949年11月，《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》，《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。2020/4/2812第二，作为控制机制的“归口管理”1958年6月，中共中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》，这些具有专业性质的“领导小组”位高权重，不仅管理各“口”的干部，也管理各“口”的具体行政事务，逐渐发展成为极具中国特色的党通过党内职能部门对国家和社会事务实行有效控制和管理的制度。2020/4/2813第三，作为精英管理机制的“党管干部”党管干部的含义是，凡涉及干部管理及其相关事务必须由党的各级委员会及其职能部门管理和处置，任何其他组织均无管理干部的权力。干部管理及其相关事务包括干部的考察、推荐、任免、调配和使用等，在这些方面，党管干部的核心在于管理主体的排他性，即察人、选人、用人之权专门属于党组织。2020/4/2814第四，作为沟通吸纳机制的“政治协商”政治协商是指中国共产党同各民主党派、各界爱国人士就国家大政方针和重要事务、执政党与参政党的合作共事关系以及统一战线内部关系等重要问题进行讨论协商，以达成共识，从而推动党和国家重大决策贯彻执行的政治过程。政治协商主要有两种方式：一是中共中央主要领导人或有关方面负责人邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士，举行民主协商会或座谈会，共商国是。二是利用人民政协，在国家层面召开政协全国委员会的各种会议，或是在地方层面由地方各级政协召开各种会议，进行政治协商。2020/4/2815第五，作为社会整合机制的“统一战线”统一战线在历史上是中国共产党克敌制胜的重要战略之一。改革开放以来，统一战线成为执政党谋求长期执政的内在需求和执政党政治行为的重要规范之一。制度主要包括：政党制度、民族区域自治制度、宗教制度、海外华人统战工作制度。2020/4/2816第六，作为政治动员机制的“群众路线”毛泽东曾对群众路线进行了经典的概括，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”三种含义：政治含义；方法论含义；作风含义。2020/4/2817三、中国党政体制的基本关系改革开放以来，中国共产党已经开始了如何从革命党转型到执政党，从革命方法管理国家转变为用法治方法治理国家的探索。进入21世纪以来，中国共产党把提高党的执政能力确定为新时期党建工作的核心议题，形成了党关于国家治理体系和治理能力现代化的总体思路。2020/4/28181.依法治国：中国共产党与国家政权机关第一，人民代表大会通过人大的立法程序把党的路线、方针、政策转变为国家的法律。通过人大的制度安排，按照法定程序使党推进的重要干部成为国家政权的领导人。第二，政府党与中央政府的关系特征来看，中国特色的党政体制是包括政治领导、功能协调、人事管理、内部控制及外部监督的“五位一体”的综合体系。2020/4/2819从党与地方政府的关系特征来看，表现为执政党通过对社会、经济事务的管理以及其自身的组织制度，以期实现地方政府的权力在横向上集中于政党，在纵向上向上负责。第三，司法中国共产党对司法的领导主要表现为党为司法工作原则和司法制度改革确定方向、制定方针与提出实施方案。在组织制度上，党对司法机关和司法工作的领导有一个从中央到地方的重要职能机构，即党委政法委员会。2020/4/28202.绝对领导：中国共产党与军队党对军队实现绝对领导，是中国共产党军事领导体制的鲜明特色和根本原则。体制上，中共中央军委和国家中央军委（82宪法）。党对军队的绝对领导表现为军队的最高领导权和指挥权集中在中共中央、中央军委，国防建设、军队建设和军事斗争的大政方针由中共中央和中央军委制定。中国共产党在军队中全面、系统地建立了各级组织，是党对武装力量实行绝对领导的组织保证。2020/4/2821中国共产党还在军队团级以上单位设立了政治工作的领导机关，即政治机关，在上级政治机关、同级党委和政治委员的领导下，负责管理所属部队与单位党的工作和政治思想工作。涉及军队人事安排方面的党的领导体制主要表现为政治委员制度。中国共产党对驻地方一级军事组织实行中央统一领导下的军事系统和地方党委的双重领导制度。2020/4/28223.多党合作与政治协商：中国共产党与民主党派中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度之一。中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作的重要制度平台，是中国共产党领导的统一战线的组织形式。中国共产党与民主党派进行政治协商有多种途径和形式：民主协商会，谈心会，座谈会，书面建议。各民主党派参政议政还主要通过他们在全国和地方各级人大、各级政府中的合作来实现。2020/4/28234.发动机与传送带：中国共产党与社会团体及群众党在社会团体内部建立组织，使符合党员标准的社会成员自愿入党，是中国共产党组织社会和领导群众的重要方式。“工青妇”作为中国共产党联系人民群众的“传动装置”是中国社会中高度政治化和组织化的社会团体（亦称“人民团体”）。国家通过统一由各级民政部门登记管理的方法，将各社会团体纳入国家管理的组织结构当中，使其存在的合法性建立于政治法律的基础之上。2020/4/28245.喉舌与公共舆论：中国共产党与传播媒体坚持党对新闻工作的领导，重视媒体宣传的党性原则，是长期以来中国共产党宣传战线工作的基本要求。中国共产党对新闻媒体的管理实行党政双重管理体制。党和政府控制媒体的方法：批准登记；跟踪审查；内容确定；行业行政化。20世纪90年代以来，中共中央宣传部与原国家新闻出版总署制定了审读（审听、审看）的规章制度。“社会效益”是中国共产党对境内的新闻出版机构传媒活动的基本要求。2020/4/2825