开展公务用车专项治理推进公务用车制度改革

-1-开展公务用车专项治理推进公务用车制度改革2010年12月28日，胡锦涛总书记主持召开了中共中央政治局会议，分析当前党风廉政建设和反腐败工作形势，研究部署2011年党风廉政建设和反腐败工作，其中一项就是要深入开展公务用车问题专项治理。在今年初召开的中央纪委六次全会上，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强代表中央纪委常委会作工作报告。报告在安排今年的工作时指出：要认真开展公务用车问题专项治理。认真落实新发布的党政机关和领导干部公务用车配备使用管理办法。会同有关部门集中开展党政机关公务用车专项治理，重点纠正超编制超标准配备公务用车和违规换车、借车、摊派款项购车、豪华装饰及公车私用等问题。积极推进公务用车制度改革。一、现行公务用车制度的模式及弊端我国现行公务用车管理制度，一直沿用计划经济时代的编制管理、标准控制、按需配给、单位所有的模式。随着经济社会的快速发展，这种公务用车管理制度的缺陷越来越明显。尤其是近几年来，公务用车已逐渐成为官员身份和待遇的象征，成为官员的隐形福利，由此带来的直接后果就是超标准配车现象普遍存在，公车数量严重超标，公车私用现象泛滥，公车支出费用惊人，这不仅成为各级财政的沉重负担，成为政府管理的黑洞，更重要的危害在于由此滋生的特权意识、奢侈浪费之风已经成为了人民群众反映强烈的突出问题，严重损害了党和政府的形象，腐蚀了党和政府的执政根基。-2-弊端1：公车消费膨胀违规超编超标配车现象严重。据国家财政部统计，全国超编配车率达50%以上，有些地区的主要领导一人配两辆专车（市内和下乡各一辆）。据测算，1人2车比1车2用的社会成本还要高。变相专车和固定用车现象严重。按照有关规定，只有部长级和省长级以上干部才能配备专车，现职副部长级和副省长级干部保证工作用车或相对固定用车，副部长级和副省长级及其以下工作人员，包括离退休后享受部长级和省长级待遇的干部都不允许配备专车。但在实际工作中，一些地区或有关职能部门都自行给党政领导配备了专车，有些领导用车虽然不称为专车，但却专用。加油、维修虚开发票，国有资产流失严重。据调研结果显示，一些单位一辆公车一年仅维修费用就高达10万元以上，甚至有的公车一年竟换了40多个轮胎，平均每周换一个，其中的漏洞可想而知。另据国家有关部委统计，每辆公车年消费额平均为8万元—10万元。弊端2：公车使用效率低据国家发改委及广东省测算，党政机关的公车，每万里运行成本是社会运营车辆成本的5—6倍，而使用效率则仅为社会运营车辆的五分之一至六分之一。相当一部分领导的专用车，除了接送领导上下班、参加必要的公务活动或出差外，大部分时间或者闲着或者跑司机个人或领导家里的私事。弊端3：制度规定不严格-3-由于国家对公车尤其是领导专车的使用范围和监管主体缺乏明确规定，对公车的油耗、维修等费用支出缺乏具体标准，对公车违规使用的处罚缺乏具体措施，致使公车使用弊端日益突出。弊端4：公车私用现象严重据国家发改委调研报告显示，公车使用有三个“三分之一”，即车辆公用三分之一，领导及家属私用三分之一，司机使用三分之一。中央乃至地方新闻媒体曾多次曝光公车接送孩子上学，造成学校门口大塞车，以及婚丧嫁娶公车成龙的现象。损害了党员领导干部形象，社会影响很不好。另据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，目前，党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿元—2000亿元（不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车）。每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。二、公务用车问题治理与改革的探索与实践现行公务用车中存在的诸多弊端一直为人们诟病不已。近些年来，各地对此进行了不间断治理，并在制度方面进行了不同形式的改革与探索，取得了一定成效。归纳起来，大致有以下三种模式：模式一：货币化改革主要做法是取消机关一般公务用车，按月按人发放交通费用补贴。交通补贴的方式，有的由单位集中管理，个人在限额内凭票报销，超支不补，节余转入次年使用；有的实行费用包干，按一定标准发放给个人，节约归己，超支不补。需-4-公务用车时，可通过公交车、出租车或公车服务中心车辆等方式解决。例如，杭州市2009年实行车改的21家市级机关中，车贴标准分为9个档次，上限为每人每月2600元，下限为每人每月300元，全部打入“市民卡”中，以保证“专款专用”，卡内的车贴金额只能用于与公务交通有关的支出，如公交车、出租车、公务用车服务中心、加油站、车辆保险等，除此之外不能取现，也不能在商场、超市等地方消费。车改后，单位原有公车经过清理由新成立的杭州市机关公务用车服务中心收交，中心挑选不多于车改单位50%车辆作为中心工作用车，其余车辆全部向社会公开拍卖，拍卖所得上缴市财政。通过车改，杭州市政府节约了财政支出。根据第一批车改试点单位2008年公务交通开支统计与2009年用车补贴计算，车改试点单位用车补贴比车改前公车开支下降了32%。齐齐哈尔市2004年实行公务用车的货币化改革，变以往机关事业单位由财政拨款购车养车修车，为按职务职级、单位性质、岗位特点领取补贴，用于解决工作用车问题。做法是根据各单位的职能、工作量和前三年车辆费用实际支出情况，市直机关共分3个类别：一类单位18个，二类单位49个，三类单位16个。补贴标准为：一类单位正职每月1700元，副职1200元；二类单位正职每月1600元，副职1100元；三类单位正职每月1500元，副职1000元。同时，对调研员、助理调研员根据工作分工确定300—1200元的补贴标准。齐齐哈尔市通过车改减轻了财政负担，车改前2003年全市公务用车实际支出交通费为9762万元，车改后财政年需支出交通补贴4067万元，每年可节省资金约5695万元。货币化改革模式比较彻底，能够有效地减少公车数量，遏制公车私用，同时改革中也出现了一些新的问题，引起社会质疑，其中争议较大的主要是如何确定交通补贴标准。目前的试点，大多是按行政级别划分补贴数额，而没有与岗位特点和工作量挂钩，有的试点中职位越高车补越高，在机关内部造成不公，扭曲了-5-公车使用的性质；有的试点中工作量大的不够用，工作量小的有结余。实践中容易产生的问题有：一是在交通补贴额度内节省归己，有的人员公务出行能省则省，产生不作为现象，影响正常工作开展；二是变相加工资，交通补贴有可能演化为一种福利收入，使一些原本不合理的职务消费合法化，有的甚至利用改革谋取不当利益；三是如果车贴标准过高，机关交通费用支出可能不降反升，偏离改革的方向。模式二：集中统一管理一般做法是将各机关公车交由公车管理中心（机关车队）集中管理，统一调配使用。具体做法又分为两种：一种做法是对集中办公的各机关车辆实行集中管理、统一调配、管用分离。例如，山东泰安市成立了市直机关车辆管理服务中心，将53个党政机关的100多辆公车收到一起，部门按每车每年8000元的标准领取用车代币券，超支不补，节余归己。通过严格管理，及时调度，实现机关车辆集中管理，使资源流通起来，车管中心成了车辆“蓄水池”，通存通用能力增强，单车日均出车达５次以上，车辆利用率提高40％，保障能力达到95％以上。安徽芜湖市三山区政府根据机关单位集中办公的特点，对全区机关公务用车实行集中管理，统一调度车辆使用。另一种做法是实行货币化改革的参改机关，将公车移交出来组建机关公车服务中心，参改机关可从公车服务中心租车，也可使用其他的交通工具。例如，杭州市车改中组建了机关公务用车服务中心，负责车改单位重要公务接待、统一集体活动、大型执法公务活动、应急突发事件处置等公务用车，个人公务用车也可通过电话进行预约。广东佛山市顺德区在公车改革中组建了区机关车队，实行统-6-一管理、有偿服务，主要用于保证全区大型活动、专项行动、防洪抢险、公务接待等方面的公务用车需要。集中统一管理改革模式实行管用分离、统一调配、资源共享，有利于优化公车资源配置，提高公车使用效率，降低行政运行成本，同时也可减少各机关分散管理容易产生的公车私用弊端。另一方面，这种管理模式一般需要以政府各机关集中办公为前提条件，适用范围受到一定的限制；在实际运行中，一些地方出现了各机关间公车使用矛盾增加，叫车手续比较繁杂，车辆使用不方便，公车服务中心服务意识不强等问题。模式三：加强管理监督一般做法是通过健全管理制度、堵塞管理漏洞、严格执行标准等方式强化机关公务用车的管理监督。近年来，中央国家机关不断完善公务用车管理制度，广泛推行公车的政府采购制度，定点加油和维修制度，单车核算制度，公车耗油和运行费用统计通报制度，按月统计经费支出制度等，公务用车费用支出得以压减，如2008年中央国家机关公务用车费用同比下降了22.48％。各地政府机关在加强公车管理监督方面也进行了积极探索，具体做法与中央国家机关大体相同；同时，有的地方政府还进行了公车管理制度创新，实行机关公车节假日封存制度，粘贴公务车标识制度，方便群众监督制度等做法，有的地方政府还利用GPS定位系统等信息化手段加强对公务用车使用的管理和监督。加强管理监督改革模式可以在体制不变的情况下压缩公务用车费用开支，降低行政成本，改革的风险较小，可解决公务用车中存在的部分问题，不足之处是仍局限于现有公车管理模式，并且容易出现反弹或者反复，未必能从根本上解决目前公务用车存在的问题。-7-在上述三种方案中，货币化、市场化两种方案中，实际上都是货币赎买现行公务用车的制度。货币化方案以分期付款方式支付公务用车费用。所谓的市场化方式，则以费用包干方式让公务员从政府车辆服务中心或社会上获取公务用车，并以包干费用节约部分的一定比例奖励给个人的方式鼓励公务员少用车。两种方案都在初期有效降低了公车费用，但是还存在很多争议，一是货币化方式公车补贴标准难以做到科学合理，因为一般只是考虑到领导级别或地区差距，但很难细化到岗位，补贴难以平衡，容易产生不作为或低效率，也容易导致公车费用反弹。二是市场化方式可能促使公务员减少公务次数来节约包干费用，以获得节约奖励，或者以公务员节约的包干费用用于私事上。三是一次性处理公车容易导致国有资产流失。目前一些试点单位主要是通过内部认购和公开拍卖两种方法来解决。若采取优惠认购的方式，有国有资产流失的嫌疑。公车增加（更新）过快，使用效率不高以及公车私用等突出问题，从理论上说都可以通过健全制度，加强管理来解决。但实际情况是，思想观念和权力构成没有实质性变化，公车不仅大量存在而且管理分散，仅仅靠制度来解决公务用车中的问题是十分困难的。其实我们缺少的不是制度，缺的是执行。如中央规定因私用公务用车要收费，但公务用车几乎是有三分之二用于私事上，但从来没有人因私使用公务用车而交纳了用车费，也没有人去关注因私用车是否收了费。强化管理的核心在制度，执行制度的关键在领导，而现在许多单位的公车主要是为领导干部服务的，有的已经成为领导干部个人权力和身份的象征。在这种体制下，依靠领导干部的所谓自觉性采解决他们自身或身边存在的问题是不现实的。因此，如果不改革现行公务用车的体制机制，仅仅局限在管理层面上做文章，只能是治标不治本，管一时而难管长远。-8-综上所述，货币化、市场化方案实行的补贴政策，是现行公务用车制度的另一种方式，是以包干费用的方式代替公务用车的监督管理。但过高的补贴标准不符合我国的现阶段国情，也不符合公务用车仅仅是以车代步工具的理念。经过各地车改实践后，发现群众对这种改革方式并不认可，认为是公务用车的另一种腐败。因此浙江省于2005年3月叫停了公务用车货币化改革。三、公务用车治理的思路建议1.出台公务用车改革的指导性意见，逐步健全公车管理法规制度从实际情况看，我国在公务用车制度改革方面积累了许多成功经验，如2009年国管局等部门重新修订了《党政机关公务用车配备使用管理办法》，对加强和规范公务用车管理、降低行政成本等方面作出了较为详细的规定和要求，对平稳推进改革起到了积极有效的促进作用，各地政府也先后推出一些改革创新措施。考虑到各地机关改革做法不同，进度不一，容易产生相互攀比、改来改去等问题，有必要制定统一的公务用车改革指导办法，对各地方各部门的改革提供方向性和原则性的指导。建议