阶梯定价的逻辑

1阶梯定价的逻辑张昕竹2010年11月2010年4月，国务院常务会做出决定，为了深化能源价格改革，加强能源需求管理，将推行居民用电阶梯价格。2010年10月，电价主管部门国家发改委发布了居民阶梯定价指导意见（征求意见稿），推出了实施阶梯定价的两个选择方案。阶梯定价方案公布后，立刻引起了公众的广泛关注，这当然与其彰显的涨价因素有关。毕竟，居民用电是一个重要的民生问题。不过，涨价仅仅是故事的一部分，在通胀来临的时候，涨价并不是新闻，不涨价才是新闻。涨价之外，这次电价改革更值得关注的，也许是从线性定价到阶梯定价这种定价方式的转变。实际上，在世界各国的电价实践中，阶梯定价并不是什么新鲜事物。早在上世纪七十年代，为了解决电价上涨对低收入用户的冲击，美国一些地方就引入了累进的阶梯定价。近年来，随着全球对环境和可持续发展问题的关注，很多国家的管制机构重新燃起对阶梯定价的热情，纷纷引入这种定价方式。但毋庸讳言的是，自打阶梯定价诞生之日起，无论是为了调节收入分配，还是旨在促进资源节约，都掩盖不了与效率原则存在的明显冲突。正是阶梯定价与资源配置效率的这种内在矛盾，决定了在选择这种定价方式时，必须反思其基本逻辑。一、涨价的艺术按照发改委的解释，在居民阶梯电价的三个档次中，第一档电量按满足居民基本用电需求确定，电价维持较低价格水平；第二档电量反映正常合理用电需求，电价逐步调整到弥补电力企业合理成本加合理收益的水平；第三档电量，体现较高生活质量用电需求。两个方案的具体情况是：对于方案1，第一档按照电量覆盖70%计算，每户每月用电量110度以下时，维持现有电价，并且今后三年不变；第二档按照电量覆盖90%设置，每户月用电量110度至210度时，超出基本用电量部分每度电上涨5分钱；第三档，每户月用电量超过210度时，超出部分每度电上涨2毛钱。按照方案2，第一档按照电量覆盖80%计算，每户月用电量低于140度时，每度电上涨1分钱；第二档按照电量覆盖95%设置，每户每月用电量140度至270度时，超出部分每度电上涨5分钱；第三档，每户月用电量超过270度时，每度电上涨2毛钱。简单比较后就可以看出，在这两个阶梯定价方案中，除了方案1中，第一档电量的用户的价格维持在现有水平不变以外，其他用户的电价都将面临着上涨，这意味着此次电价调整将提高整体电价水平。对于为什么涨价，按照发改委给出的解释，同时也是发电企业的普遍抱怨是，目前的居民用电价格过低，甚至使发电企业处于亏损的边缘。由于居民供电的电压低，居民供电成本本来就高，再加上近年来煤炭价格上涨很快，而煤电价格联动机制却没有建立起来，市场决定的煤价上涨了，但电价仍被人为地限制在较低的水平，所以需要让电价回归理性。2无论是发改委的解释，还是发电企业的抱怨，都显然是一种垄断叙事，很难赢得普通民众的认可，这很容易理解，因为在现有的电力体制下，发电企业的发电成本缺乏竞争约束，上网电价也不是在竞争中形成的，所以谈论电价低或者供电成本高都没有实质意义。当然，引入电力市场竞争机制，并不意味着电价必然会降低，而不过是说，竞争机制会增加成本信息和价格形成的可信性，这是问题的本质所在。定价问题的背后其实是电力体制问题，是电力市场机制问题。但现在的状况是，虽然发电生产已经市场化，但是销售还没有走向市场化，电力批发市场尚未建立起来，上网电价还是国家控制，电力销售还在国家的控制下，由电网公司在统购统销。2002年国务院5号文件明确电力市场化改革方向以来，电力改革的进展可以说是进展缓慢，其根本原因在于缺乏改革的动力。希克斯说过，垄断的最大好处是可以享受悠闲的生活，也就是说，凭借垄断地位赚钱太容易了。推进电力市场化改革，就意味着要触动很多人的利益，就会存在巨大阻力。在电力市场化改革难以推进时，就会依赖现有的电价形成机制，通过涨价来解决很多矛盾。但是涨价无疑会产生巨大的张力，这一点政府部门无疑是非常清楚的。这次电价改革很有意思的一个地方是，相关部门很聪明，他们知道简单地，按照原来的定价方式涨价，老百姓的意见肯定会非常大，会影响政府的形象，所以在涨价的同时，突出了节约资源的主题，同时，因为富有的人一般会消耗更多的电力，因此在定价方案中，让这些人支付更高的电价。这样，涨价就占据了道德的制高点，看起来很美。实际上，这次涨价的一个主要特点是，价格调整方案隐含了一个收入再分配的思想，这样给人的感觉是，涨价本身是在追求公平正义，价值理性的言说消弭了很多人的对抗情绪。但很显然，阶梯定价本身并没有解决电力价格形成机制问题，本质上讲，阶梯定价无非是给出了一个美妙的涨价理由。甚至，阶梯定价改革反映出当前改革出现的一些苗头，那就是泛价值论取代了工具理性。二、收入分配叙事赋予阶梯定价调节收入分配功能，说明政府认识到民众对现阶段收入分配状况的不满，也反映了财政税收这种传统的收入分配调价方式存在很多问题。但是，即使把阶梯定价作为调节收入再分配的工具，或者说把电力消费作为实物再分配手段，仍需要考量它是不是最有效的方式。此次推出的阶梯定价的最基本特点是，随着用电量的上升，适用的边际价格是累积递增的。按照最基本的经济学常识，这种定价方式违背了电力成本规律，因为电力生产的长期增量成本，包括可变成本、专属的固定成本和容量成本，并不随用电量的增加而改变。能够更好地反映这种成本结构的是二部制定价，或者实时定价，而不是阶梯定价。缺乏成本基础的阶梯定价，无疑是违背有效经济原则的，会产生无谓的福利损失。在考虑是否用扭曲相对价格手段实现收入分配目标时，经济学中有一个非常著名的原理，叫做阿科森-斯蒂格里兹定理，这是任何领域政府定价必须首先考虑的一个基本原则。它的主要意思是，在一般条件下，收入分配不需要扭曲价格，而只需借助税收手段就可以了，3用价格手段调整收入分配，注定是缺乏效率的。价格就是价格，其目的很简单，就是作为资源配置的信号，它不能干其他的事情，包括不能用来调节收入分配。若用价格手段调节收入分配，必然要付出资源配置效率的代价。当然，现实世界是复杂的，不一定满足阿科森-斯蒂格里兹定理的条件，因此存在用价格手段调节收入分配的空间。本质上讲，用价格手段改善收入分配的理性，取决于价格扭曲所产生的福利损失，与税收系统效率的比较结果。这里要用到一个重要概念，叫做公共资金的边际成本，简单讲，其含义是每收取一元税收所产生的社会成本。一般来说，发达国家的税收体系效率较高，因此采用财政税收手段更为合理，而发展中国家的财政税收体系效率较低，公共资金成本更高，运用价格手段的空间更大。即便如此，也要具体考量价格扭曲带来的福利损失，最好采用旨在针对特定群体的调节方式。在现实生活中，用价格手段改善收入分配产生的一个危险是，收入分配目标常常被作为保护垄断的借口，这是因为扭曲的价格，包括阶梯定价，与竞争机制格格不入，只有在垄断体制下，依靠强制力量，这种机制才能得以实施，从这个意义上讲，阶梯定价包含着垄断思维。现在，很多行业都提出普遍服务目标，就是给所有人都提供服务，不管其服务成本或支付能力如何，但问题是提供这些服务可能是亏本的，比如说高原或边远地区，收入水平比较低的用户，在没有政府直接补贴的情况下，提供服务需要交叉补贴，这种交叉补贴机制最后就演变成垄断的借口。必须强调的是，阶梯定价不符合消费者的激励相容约束，因此无法给予消费者选择权，就是说给消费者不同的边际价格选择，大家肯定会选择较低的价格，因此阶梯定价只能靠强制力来实施。与此相对的是，在电信领域，消费者已经有电信资费选择权，在垄断体制下，是不可能有这样的选择权的。除了效率问题外，通过扭曲价格改善收入分配还涉及到程序正义问题，这个问题与“价”和“税”的混搭有关。按照发改委的解释，预计涨价后多收的钱中，一部分补贴电厂成本的提高，还有一部分是补贴脱硫成本，这正是内部了的部分外部成本，当然还有尚未内部化的外部成本。由此看，阶梯定价有三重使命：一是回收电力成本，二是将电力使用的外部成本内部化，也就是征收“庇古税”，相当于用户消耗电力后，除了支付直接成本外，还要支付环境成本，三是调节收入分配。在阶梯定价中，既有价的含义，又有税的概念，但问题是，“价”和“税”是混在一起的，作为消费者来讲，只知道与个人所得税一样，阶梯定价是一种累进税，但不知道哪部分是付出的价格，哪部分付出的是“庇古税”，哪部分属于实物收入分配。当然，这种现象并不只是在电力定价中存在，价和税混为一谈实际上是一种常态，一般的老百姓根本就不知道自己的纳税行为。居民用电对消耗资源的社会成本，和用电多少到底是个什么关系，并不是显而易见的。显然，不能简单地说，用电多边际成本就高。虽然累进的庇古税有调整收入分配的功能，但从定价角度看并不合理，更不要说有关部门连电力生产成本和环境成本都没有测算。即使是电力行业作为一个特殊行业，在使用环节增收庇古税有其逻辑基础，那也要把价和税分开，让价和税透明，这样也有利于公民社会的建立，让老百姓清楚自己的纳税义务，同时使政府对收上来的钱负责，这是定价和征税的程序正义的要求。但政府现在做法是，只解释了涨价4后的钱用来干嘛，就是以将来的用，来定现在的收，而没有提供价和税的透明性，因此给人的感觉就是为了涨价。三、资源节约命题的困境通过征收庇古税，使用户承担用电的全部社会成本，意在节约能源和保护环境。但节约能源并不是简单的一个命题，即使降低电价能降低用电量，也不意味着能源消费的减少，节约能源的命题需要在更大的范围内进行考量。调高电价，能够降低电力需求，从而能节约能源，这里面有一个假设，就是消费者会因为付费更高，而降低整体的能源需求。这个假设并不一定成立，因为消费者并不一定因为电价的上升，就减少了对能源的整体需求，很可能转用其他的替代性能源。资源节约命题的复杂之处在于，居民电力需求并不是最终需求，而是一种其他消费所引致的需求，也就是说，人们需要的不是电力本身，而是使用电力干其他事情。问题在于，能源的种类很多，并且是可以相互替代的，用经济学语言讲，就是提高电价不仅产生收入效应，因而会抑制电力需求，还会产生替代效应，而替代方式和替代程度取决于短期和长期的考量。比如，做饭可以用电，也可以用天然气，当电价提高以后，人们会更多地使用天然气，满足做饭的需求。另外，改变电价可能会改变人们的生活方式，但不一定会改变人们的能源需求。比如电价很低时，很多人习惯用电脑在网上阅读，但如果电价上涨了，就很可能改为打印出来阅读。用电虽然少了，但是用纸多了，哪种能节约能源，哪种对环境更友好？前一阶段，很多人讨论电动车是否节约能源，或者说是否更环境友好。从电动车取代开车的方式看，电动车将减少汽油消耗，因此确实节约了能源，但是电动车是要充电的，并且需要回收处理电池，而充电电池对环境的潜在影响可能难以估量，很多专家甚至认为，从长远看，它产生的污染远远高于汽油的使用。从电力本身的特点来看，电力是二次能源，相比于一次能源，它本身就是一种高效清洁能源，这也是国家为什么大力发展电力，为什么花那么多的钱来修建输电网络的原因。如果电价上涨，而其他的能源价格不变，人们就会选择替代能源，或者说替代的生活方式，因此涨价能否达到能源需求减少的效果很难说。如果民众能源的需求总量不变，那么用效率更低，对环境更不友好的能源来代替电力，显然是得不偿失的。从根本上讲，资源的消耗取决于增长方式，更确切讲，就是经济发展速度。不可否认的是，目前的全球资源定价难以反映全部成本，并且一些主要环境污染物如二氧化碳具有全球公共品属性，在这种条件下，经济增长实际上是搭便车行为，转变增长方式是难以承诺的政治意愿，在缺乏全球性约束机制的情况下，任何一个政府都很难约束增长的冲动。由此看，仅仅通过提高电力价格，而不是彻底改变增长方式，降低发展速度来调整能源需求，是不大现实的。四、阶梯定价的挑战如果引入阶梯定价是一种政治选择，那么不管是让电价回归理性，还是调节收入分配，或者是促进能源节约，实现这些美好的意愿，都需要制定和实施合理的阶梯价格，但因为阶5梯定价本身的一些属性，采用这种定价方式面临着巨大的挑战。对此，不管是学术界还是价格主管部门，都要有足够的认识，否则就会难达其效果。根据微观经济学