政府改革与治理

第四章政府改革与治理一、治理理论兴起的原因“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家（政府）的失效。”——俞可平第一节治理理论1、西方福利国家出现管理危机（政府失灵）“超级保姆”政府和“行政国家”的失败2、市场调节机制出现危机（市场失灵）3、众多社会组织集团迅速成长：在政府组织与经济组织之外，一些代表特定政治与经济利益的利益集团开始涌现二、治理理论的研究途径（一）政府管理的途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重于从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革。（二）公民社会的途径：治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求公共利益的过程中创造的秩序。（三）合作网络的途径：治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式的网状管理系统。该途径强调一种多中心（政府、第三部门、私营部门、公民个人）的合作机制。•合作网络途径的特征（1）多中心的公共行动体系；（2）反思理性的“复杂人”；（3）合作互惠的行动策略；（4）共同学习的政策过程；“治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”（steering）一词，原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。长期以来，“治理”一词主要被限用于与“国家事务”相关之宪法议题和法律活动，以及（或）限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中将治理定义为：个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。三、治理的概念辨析治理四个规定性特征，即：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。治理的内涵：1.在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体、力量和运动构成的复杂网络结构。2.在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。治理的内涵：3.在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、约束也同样发挥作用。4.在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。治理就是对于合作网络的管理，指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门、利益集团和公民个人）等众多行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理公共事务的过程。“治理”与“统治”的区别治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，推动社会发展。区别在于：1、治理与统治的主体不尽相同。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体强调多元性和多样性。统治是由政府单独行使公共事务的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。2、管理过程中权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理的权力运行向度是多元的、相互的，是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，主要通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。3、管理的范围不同。政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家。而治理的范围可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。4、权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自政府的法规命令，治理的权威主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。作为善治的治理20世纪90年代后，世界银行提出了“善治”口号。1.何谓善治？善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。其主要特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。作为善治的治理(1)合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。(2)法治。依法行事，人人平等。这是善治的基本要求。没有法治就没有善治。(3)透明性。指的是政治信息的公开性。(4)责任性。是指人们应当对自己的行为负责。(5)回应。指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应。(6)有效。主要是指管理的效率。(7)参与。是指公民对政治生活及其他社会生活的参与。(8)稳定。它是善治的重要的衡量指标。(9)廉洁。主要是指政府官员廉洁奉公、遵纪守法、清正为民。(10)公正。任何公民在政治权力和经济权力上都是平等。全球治理国际秩序、全球公共事务主体为全球范围内的公共行动者客体为全人类或跨国性问题治理机制为协商一致的规则和机制四、网络治理的实践类型全球变暖，需要世界共同应对一是全球治理目标。全球经济治理的根本目标是推动经济全球化朝着均衡、普惠、共赢方向发展，致力于建立一个公平、公正、包容、有序的国际经济政治秩序。二是全球治理主体。全球治理主体主要包括各个国家的政府和政府机构、联合国等政府间国际组织、达沃斯论坛等非政府国际组织、跨国公司、公民社会团体等。就世界经济主体国家而言，全球经济治理应该由世界各国共同参与。国家无论大小、强弱、贫富，都应该以平等身份参与治理过程并享有相应的代表性、发言权、决策权。三是全球治理领域。全球治理涉及全球经济失衡、世界经济贫富两极分化、国际货币体系、跨国企业监管等全球性经济问题；也涉及气候环境变化、人口粮食危机、能源资源问题、公共卫生安全、减贫援助问题、网络安全、重大自然灾害、核扩散问题、恐怖主义等其他众多全球性问题。四是全球治理方式。全球治理所采取的基本方式应当是协商合作、尊重差异。五是全球治理机制。各种治理机制可以在所有利益攸关方平等协商并达成共识的基础上，制定有关国际标准和规范，推广相关经验和有效做法，促进各国交流合作，共同搭建有效的全球治理架构。全球公共问题所谓全球性问题，是指当代国际社会面临的超越国家和地区的界限，关系到整个人类生存与发展的严峻问题，诸如：战争与和平、南北关系、生态失衡、环境污染、人口爆炸、资源短缺、国际恐怖主义、跨国犯罪等全球治理危机：围绕着人、社会与自然而形成的全球问题，导致全球治理危机，严重威胁人类的生存，它无法在工业文明的框架内求得超越，也无法在民族国家体制的传统治理中求得解决。全球公共问题及其严重性A.南北问题贫富差距扩大，全球社会的社会公平问题。B.军事问题大规模毁灭性武器、冲突、战争的全球扩散。C.国际恐怖主义的蔓延恐怖主义是为了改变某一政治进程和达到某些政治目标而对个人、集团、国家采取的极端行动，包括绑架、暗杀、爆炸、劫持和扣押人质等，具有全球性、恐怖性、高技术性、不对称对抗性特征。D.人口问题人口爆炸，老龄化，城市化，移民与难民，贫困与饥荒。E.生态环境的恶化①物种灭绝加剧，生物多样性消失；②臭氧层遭到破坏；③温室效应与全球变暖，酸雨加剧；④森林锐减，水土流失；⑤草原退化，土地荒漠化；⑥大气、水质、土壤污染；⑦有毒、有害物质的随意处置与越境转移。F.资源短缺能源危机、粮食危机以及其他地球资源的绝对匮乏、相对匮乏以及资源消费的严重失衡。G.跨国犯罪毒品走私，人口贩卖，高技术非法交易等。H.疾病流行以艾滋病为代表，还包括非典、禽流感、疯牛病等。民族国家治理主体为各级政府、准政府、非政府、社区或私人客体为一国内社会公共事务机制为法律、行政、市场和协商机制等方式：政府间合作网络政府项目执行网络：政府负责，其它参与公私合伙网络：政府与社会共同负责网络治理的实践类型乱闯红灯，崮疾难除社区治理公共服务分散化的标志以自治为特征优势在于贴近服务对象，增加参与，增强责任感方式志愿服务非营利组织消费者控制：公共资源的使用网络治理的实践类型可治理问题合作成本问题合作效率问题与环境关系问题合法性问题谁可以代表公益，谁来负责有效性问题能力资源责任问题治理的困境第二节当代西方政府改革20世纪七十年代末开始，为了迎接信息化、全球化的挑战、摆脱财政困境、提高政府效率，西方各国相继掀起了改革的热潮。这次改革的基本取向是以采用工商管理理论、方法以及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”、“新公共管理”，其目标为“3E”，走向政府治理的新模式。当代西方政府改革的主要内容及措施①政府职能的优化；②公共服务的市场化、社会化；③分权；④引入现代化管理技术；⑤人力资源管理改革；⑥机构的重组；传统的公共行政模式彼得斯在《政府治理的模式》一书中把传统的公共行政模式称为“旧时代的宗教”，认为该模式至少有如下六大信条：（1）非政治化的文官制度以及政治与行政二分法和文官的“中立能力”；（2）层级和规则，即强调官僚组织的严格的等级制及对文官和政府的控制；（3）组织的永久性和稳定性，特别是文官的“终身受雇”的观念；（4）以一种体制化的文官制度作为治理的法人团体（5）外部管制，即文官应绝对服从政治家（政务官）的命令；（6）结果和服务的平等，尤其是人事管理强调在整个文官系统中有相似资历的雇员应得到相同的报酬。传统的公共行政模式基本特征：（1）政府组织及其结构根据韦伯的官僚制建构，严格遵循这一原则是政府运作的最佳方式。（2）政府是公共物品的唯一提供者。（3）政治与行政分开，并且文官在政治上保持中立。（4）行政是一种特殊的管理形式，必须由终身雇佣的职业化的官僚来担任。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明为是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式。其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。对传统的公共行政模式的评价“新公共管理”运动经合组织1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“管理主义”或“新公共管理”。它往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。“新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本趋势，又是一种正在成长着的公共部门管理的新实践模式。“新公共管理”（治理）的不同模式1．“企业化政府”模式（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。（1）效率驱动模式（NPMModle1：TheEfficienc