公共危机管理

公共危机管理乐山师范学员周柯利主要内容:一、危机管理的基本概念二、中国转型期危机的特点及其原因三、提高危机管理能力的战略途径危机管理的基本概念研究危机管理:现代社会发展，风险因素增加：古巴导弹危机(1962年10月16－28日）；前苏联切尔诺贝利核电站事故（1986年4月26日）；美国911恐怖袭击（2001年9月11日）；SRAS病毒在全球的传播（2002年底到2003年夏秋）……研究危机管理:降低危机对社会造成的损失危机事件的发生是不可避免的吗？如果危机事件发生，如何尽可能减少损失？→危机的定义解文说字：危险＋机遇；国外文献：对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件.国家预案：突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或一个地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害、有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。危机的分类综合分类：从危机事件涉及的领域及其应对能力综合分类：国家总体应急预案中的主要分类；外交危机、军事危机、政治危机等等。原因分类：从危机事件产生的基本原因分类自然危机：由于自然因素产生的人为危机：由于人为因素产生的结构分类：从危机事件中的利益结构分类：结构良好：危机事件中的主体各方基本利益一致；结构不良：危机事件中的主体各方基本利益冲突。危机的综合分类:分类应对是基础类型危机事件示例自然灾害水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等事故灾难民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等公共卫生事件突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件社会安全事件重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件经济危机资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件各类危机事件的关联各类事件的相互关联、影响、和渗透，往往主要事件发生后导致次生、衍生事件；地震后形成的堰塞湖造成新的威胁；一些缓慢的小型事件可以累积成为重大突发事件：太湖蓝藻事件；三鹿奶粉事件；危机的特点高度不确定性(原因、后果、影响因素)SARS是细菌还是病毒？传播途径（见下图）？潜伏期传染性？汶川地震救助初始阶段各地震波及地区灾情如何？高度的危险性对生命财产等有形财产的威胁；对政府或社会组织的声誉的负面影响；高度的紧迫性911恐怖袭击事件两架飞机袭击世贸大厦双塔事件的独特性（多样性）水灾、地震、恐怖袭击信息不全、信息不准、信息不及时危机对通讯系统的破坏；人为的信息隐瞒扭曲；→CumulativeNumberofProbableCasesofSARSinChina(November,2002-July14,2003)危机的生命周期前兆阶段紧急阶段相持阶段解决阶段危机发生前各种危机先兆出现事件演变迅速，出人意料事件进入相对平稳阶段，仍有恶化的可能事件得到完全解决国际经验将危机事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国应急管理的共同经验。美国、日本、俄罗斯都有各自的分类标准。分级标准事件的危害程度；政府的控制能力;危机的分级中国突发公共事件四级响应机制颜色威胁程度确认与响应红特别重大（I级）规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作橙重大（II级）规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制黄较重（III级）后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制蓝一般（IV）影响局限在基层范围，可被县级政府所控制二、中国转型期危机的特点及原因中国目前危机事件的特点：频次增加各种安全事故、群体事件、自然灾害等发生的次数在不断增加；规模变大重大生产事故、重大群体性事件等；暴力性加强藏独分子暴乱事件、疆独分子袭警事件；波动方式多元单一领域→多元领域；地方→国家→区域；国际化程度提高：SARS、禽流感、拉萨暴乱、汶川地震……中国转型期危机事件产生的原因人与自然关系失调由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；例如，我国20世纪6级以上地震袭击的省份达28个：6.0-6.9级＝380次7.0-7.9级＝65次8.0-8.5级=7次8.5级=2次死亡人数=59万人伤残人数=76万人直接经济损失＝数百亿元间接经济损失＝数千亿元全球生态环境恶化，也加剧了自然灾害发生的频率和破坏程度，且灾害地域分布不均匀；→接上：中国转型期危机事件产生的原因许多传统的传染病仍未得到有效的遏制：活动性肺结核患者450万，每年死亡13万；慢性病毒性乙性肝炎患者2000万；434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万。新型疾病（医疗问题）成为人类社会安全的新威胁新型病种：SARS，疯牛病、禽流感等爱滋病病毒感染者84万；超级病菌：抗－抗生素病菌（每年8万人死于滥用抗生素）。社会转型带来利益矛盾和价值冲突近年来违法犯罪趋势（见图）；近年来信访量剧增（见图），上访事件频繁不断；事件原因大都与征地拆迁、改制下岗、地方司法不公、腐败、环境污染等相关。接上：中国转型期危机事件产生的原因中国刑事和治安案件(1981-2004）0.050.0100.0150.0200.0250.0300.01981198219841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003年度发案率(10万人案件数)侵财案件小计盗窃案件抢劫案诈骗案附图：我国信访量的增长幅度近年来我国各级政府受理信访量增长情况020406080100120199519961997199819992000年份增长幅度受理信访量增幅(%)医疗维权暴力化、普遍化，已经成为一个突出的社会问题。近年来，全国由于医患纠纷而引发的发生冲击医院、干扰医疗秩序的恶性事件处于上升趋势。2002年：5000多起；2004年：8000多起；2006年：近10000起。中国医师协会前几年对114家医院的调查显示，在近三年的时间内，平均每家发生医疗纠纷66起，发生患者打砸医院事件5.42起，打伤医师5人，单起医疗纠纷最高赔付额高达300万元，平均每起赔付额为10.81万元。接上：中国转型期危机事件产生的原因事件原因多元复杂：在经济发展过程中政策设计和执行的问题：如征地拆迁补偿过低，全国标准差别过大；在改革过程中政策设计和执行的问题：如国企改制下岗后职工安置不合理(通化改制事件）短视政策造成的长期负面后果：环境污染等问题通化钢铁改制纠纷致群体性事件公共治理体系的问题：政府部门的贪污腐败、地方司法不公正；政府职能转变过程中的问题：全能政府——有限政府＋能干政府；利益参与方——仲裁者对经济发展不公现象不满的泄愤事件：如：重庆万州事件、贵州瓮安事件偶然性、突发性强，没有明确的组织者；2008年贵州瓮安事件经济体制转轨带来社会运行体系失范从计划经济向市场经济转变过程中，市场主体变化给安全生产监管等社会性规制带来巨大挑战，生产事故频发，自然灾害应对不力，带来生命财产重大损失：每年发生各类事故100万起左右，死亡近14万人，因工伤残人数约70万人，每天因事故死亡380多人，受伤1900多人；国有煤矿在工资、安全保护、住房补助金以及医疗保障等方面遵守规定，负担沉重，无法与私营煤矿竞争，不少国有煤矿转到个人手里。这些煤矿产量占中国整个煤矿产量的1/3，企业数量庞大。但是这些私营煤矿往往为降低成本，而不购买安全装备。据统计，2002年，中国私营、小型煤矿的事故发生率是国有煤矿的10倍。→对社会监管体系重视不够，投入不够由于医疗体制弊病、企业缺乏诚信、医药食品监管漏洞等问题引起的公共卫生突发事件：三鹿奶粉事件，“齐二药”事件，“欣弗”不良事件全球化带来不同国家、不同民族、不同宗教之间的矛盾和冲突：据《环球时报》报道，美国国务院发布的一份报告指出，2004年全球恐怖袭击事件约3200起，其中包括别斯兰人质事件、马德里“3·11”列车爆炸事件等，2005年首次超过10000起；这些事件的特点是：从前线国家和地区到世界每一个角落；从目标明确的绑架暗杀到公共恐怖袭击；恐怖分子动机和手段的多样性给反恐带来的新挑战；….接上：中国转型期危机事件产生的原因转型期中国反恐形势的变化社会价值多元和社会矛盾积累，导致个体性与群体性突发恐怖性事件日益增多；中新网报道，2006年，36个重点城市公安特警队处置现场排除爆炸装置案件122起，处置暴力恐怖犯罪案件167起，处置劫持人质案件42起，解救人质96人。境内外非法组织在中国境内出于意识形态、分裂要求、民族宗教问题等选择针对中国公民与社会的恐怖活动；东突组织、藏青会等组织境外各种组织和个人出于经济或政治目的针对中国公民的各种恐怖活动…..三、提高危机管理能力的战略途径1.预防——风险认知与规避2.识别——识别危机前兆3.管理——应对突发状况4.总结——吸取经验教训危机事件－风险因素＋社会体系脆弱性危机事件风险因素社会体系脆弱性预防危机－风险管理风险分析及监测防微杜渐，建立合理的激励机制，把奖惩建立在日常风险管理行为上。中国古代名医扁鹊的故事战国时的魏文侯问名医扁鹊说：“听说你有兄弟三人，都在行医，那么你们当中，谁的医术最为高明呢？”扁鹊回答说：“其实我的大哥最为高明，他目光犀利，一眼就可以看出得病的征兆，可以在疾病尚未形成之前先把他治愈，所以他的名声并没有外传，只有我们自家人知道。二哥次之，他为人治病，可以把刚刚开始发作的小毛病治好，所以他的名声也只在家乡流传，没有传播到太远的地方。我其实是最差的，我治病的时候，一定要等到病入血脉的时候才能诊断得出，所以要使用猛药，大动干戈，结果反而名声远播了。”魏文候听了，深有感悟。中国古代成语“曲突徙薪”：有一家人灶上砌了一个直直的烟囱，靠近烟囱的地方还堆积着很多柴草。一位客人看到这个情况认为很危险，建议应该把烟囱改成弯曲的，柴草搬远一点，否则容易失火。但主人不以为是。过不多久，他们家果然失火，邻居纷纷来帮忙总算把火给扑灭了。这家人为此大摆宴席，答谢邻居。凡是被烧得焦头烂额的人都被奉为上座。但那个劝他采取防火措施的客人却没有被请来。其实，如果主人听从客人的劝告，就不会有火灾，也就根本不用破费请客了。大部分的重大事故，都是微小故障在特定情形下积累造成的。典型的飞行事故都会涉及到7个连续的人为失误：52％的飞机事故中，飞行员有超过12小时未睡觉的经历；44％的飞行事故中，两位飞行员从未合作过；。。。。。。。防微杜渐为什么如此重要？－避免错误链条的连接2000年7月协和式超音速客机坠毁案例宾夕法尼亚大学沃顿商学院教授RobertMittelstaedt“Willyournextmistakebefatal?Avoidingthemistakechainthatcandestroyyourorganization”飞机超重1.8顿（燃油1.2吨，行李0.6吨），飞行员请求最长的跑道；在此前，