社区治理与公共参与——基于南京现状的调查

社区治理与公共参与——基于南京现状的调查臧雷振（北京大学政府管理学院，北京100871）[摘要]本文结合南京社区治理与公共参与的现状，在问卷调查和社区访谈的基础上，探讨拓展南京市公民参与的新路径，寻求强化南京市社区功能和提高社区治理能力的新思路。也为在全国其它社区发展提供经验与借鉴。[关键词]社会治理，社区参与，社区组织，问卷分析[作者简介]臧雷振，男，北京大学政府管理学院博士研究生，研究方向：中外政治制度比较。[基金项目]南京市软科学研究计划项目（项目编号：200802026）。[中图分类号]D638[文献标识码]A我国社区治理与发展经历了20世纪80年代的萌芽、90年代的兴起和21世纪初的推广阶段后，目前已经进入全面建设与提炼升华的新阶段。特别是党的十六届三中全会以来，社会发展的新要求促使社区治理与建设不断创新和改革，全国各地兴起尝试用新方法开展社区治理，促进居民参与社区自治的热潮。南京作为全国社区工作探索创新的先行者，在相继出台了南京市民政局《关于贯彻落实江苏省民政厅关于加强社区民间组织培育发展与登记管理工作的意见》、《2006年南京社区服务业指导意见》和中共南京市委、南京市人民政府《关于加快推进和谐社区建设的意见》等政策的基础上，鼓励各区县根据自身实际就社区建设和居民参与进行了较多的尝试，并积累若干经验，取得系列成绩。但是，由于长久以来缺乏对南京社区治理现状的实证分析，过多的定性描述无法确切展现南京社区发展的现实，鉴于此，本文通过问卷调查、集体和个别访谈的方式对南京社区建设进行调查研究，分析南京社区治理模式和公民参与的现状，并结合现状提出一些针对性的建议。一、有关调查问卷的简要说明本文选取南京市玄武区2个社区、鼓楼区6个不同类型的社区作为取样单位，主要采用调查问卷为主的定量研究方法，结合个别访谈和集体座谈为主的定性研究方法，开展系列调查和研究分析。调查问卷分为8项内容，分为“居住情况、居民参与情况、社区民间组织发展、社区参与、社区治理与公共参与基本情况”等，其中设计了“居民的文体活动参与、环境与治安参与、社区服务参与、居民自治参与”等四个方面33个问题，对居民的公共参与进行调查分析，设计了关乎“社区民间组织发展”的14个问题进行调查分析。调查小组共发放问卷260份，回收有效问卷232份，回收率为89.23%，剔除无效回收问卷8份，还有224份，实际回收率为86.15%。另外还开展社区工作人员、社区民间组织负责人等集体访谈3次，开展社区主要负责人、民间组织负责人等个别访谈2次。同时被调查者所在的社区类型均为普通商品房小区。且80%的被调查者在所在社区居住时间超过4年。调查问卷的对象受教育程度59%处于高中学历水平层次上；调查对象93%都建立了自己的家庭；因调查对象年龄原因，大都不习惯上网；被访者对目前的工作满意程度不高，56%的人对自己的工作满意度为一般。二、调查数据分析（一）社区管理呈现出多重管理的新特点随着社会的发展和社会现代化程度的提高，及市场机制对社会生活作用和影响程度的提高，社区结构也发生了新的变化，正在由自然产业型向社会分层型转变（即：由同一行业乃至同一单位的人集中居住的社区向同一收入或生活水平的人集中居住的社区转变），传统的行政化管理机制开始发生改变。调查显示，街道、物业公司和居委会开始共同在社区日常管理中发挥作用，但有89.6%的居民认为在社区公共事务中居委会发挥着主要作用，92%居民所在的社区有业主议事会，但仅有8.5%的居民经常参加业主论坛。可见，在社区管理主体出现多元化的情况下，如何在行政化管理机制的基础上运作好市场化经营机制，还需要进一步完善，社区居民的参与意识和公众意识还需增强。（二）文体活动参与方面社区居民作为社区建设的主体之一，逐渐由传统的被动地位转为主动，文体类活动成为社区动员公众参与的主要方式和组织形式。调查显示：1．居民参与文体活动的热情明显提高，参与的活动类型丰富多彩，文体活动成为居民业余生活的重要组成部分。从表1可以看出，书画展览类、庆典类、旅游团类等活动深得居民的欢迎。但同时调查也表明，超过半数的居民认为自己参与社区活动的主要身份是参加者。2．居民逐渐认同社区文体活动，参与组织社区活动的意愿大大提高。90%以上的被调查者认为社区所做的各类宣传活动作用明显，成效显著；超过一半的居民对社区举办的文体活动表示满意；大多数居民愿意为社区举办文体活动尽一份力；社区内硬件设施逐步健全，对于“图书馆、社区广场、社区活动中心”，60%的居民都表示其使用状况良好，但对于“健身设备”仅有18%的居民表示认可。3．居民的邻里意识相对淡薄，社区公共凝聚力不够强。调查表明，51.8%的居民与周围邻居交往稀疏，另外63%的居民一般不会到邻居家串门，被调查者中的70%选择到社区的中心广场和宅间绿地进行休闲放松。与关注所居住的小区信息相比，半数以上的居民更关注国家经济发展、政治局势等方面的信息。文体类活动之所以容易受到居民的欢迎，一是参与形式简单、参与成本较低，二是居民生活水平提高，业余时间增多。与此相比，在涉及居民自身利益、需要自我奉献的领域居民显得意愿不高。（三）环境与治安参与方面与文体类活动一样，环境和治安与居民的生活息息相关，但以小家庭为生活单元的传统文化使得居民形成了环境治理的“界限”意识，“自扫门前雪”成了很多居民的行为习惯。1．居民参与社区环境维护的责任意识不强，主观意愿不明显。仅有过半的被调查者有时参加过社区义务绿化、植树活动等公益活动；不到一半的居民认为社区环境维护中“有我很大的责任”。但与主观意愿相比较，居民对社区各种环境的满意度都较高，在各个系项目中选择“比较满意”的都在半数以上。这表明，社区环境治理与维护中居委会和物业公司起到了关键性的作用。2．居民对社区治安的关注度明显高于社区环境。这符合马斯洛的需求层次理论，最基本的安全需求是生存的前提。过半数的被调查者也有过参与社区治安章程、规范的制定或讨论；90.6%的居民参与过对违反社会治安的行为予以制止的行动。以上两个参与领域是与居民相关性较强的方面。调查表明，虽然社区的管理主体在逐渐让权，在为居民赋权，但居民整体的社区意识不强，群体责任感不强。（四）社区服务参与方面公众参与作为社区治理的重要组成部分，文体活动和环境治理只是其二，也是浅层次的部分。国外文献表明，考量一个社区文明程度的高低，重要的指标就是考察社区居民在社区志愿服务等领域的贡献度和主观性。与此对应，我们也做了相应的调查。1．居民参与志愿服务的意识不强。调查表明，社区主人对于社区内有无志愿者服务队的知晓度不高。在社区志愿服务参与中，接近一半的居民没有参加过任何志愿服务，在参加过社区志愿服务中，义务家教和为残疾人服务成为居民参与频率较高的两项；近两年，居民参与志愿者服务的累计时间都在20小时以内。2．居民邻里之间互助精神淡薄，群体观念模糊。被调查者有将近一半的人表示仅是“有时与邻居互帮互助”。3．社区内志愿服务种类相对单一，居民受益较少。从调查中看，维修和就业中介是受益相对较多的社区服务项目，将近一半的人对社区提供的服务质量不甚满意。4．居民参与志愿服务的意愿潜力较大。虽然居民目前参与的社区服务较少，社区内的志愿服务也面临调整和整合的新阶段，但71%的被调查者想尝试通过网络或其他途径参与志愿慈善活动。参与社区服务是体现社区治理进步的重要标志，但目前来看，提供社区服务的主要是居委会、物业公司等机构，居民有较强的参与意愿但迫于“单位人”的身份，心有余而力不足，公共参与需要的不仅仅是精神和意识，还需要时间等客观条件的保障。（五）民主自治参与方面决策部门在新形势下对社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，鼓励居民开展自我管理、自我教育、自我服务等自治活动。笔者认为，政府的决策为居民参与社区服务、实现公共参与提供了政策保障，可问卷显示这种宏观效应与居民自身还有一定的差距。被调查者及其家人大多数都不在社区居委会（民间组织）工作，说明此调查更能反映普通居民的民主参与实际情况。1．选举的民主意识大大提高。有80.6%的居民采取“亲自投票”的方式进行选举投票。2．居民的主人翁意识和监督意识显著提高，但真正参与社区日常事务的意识还需提高。从调查来看，虽然有74.9%的居民对社区工作人员的工作表示满意，可一旦对其不满意时，仅有10%的居民想到采用罢免的方式行使自己的权利；有40.6%的居民没有向有关部门提过社区建设方面的意见和建议。3．居民参与社区事务的渠道相对单一，规范性不够。被调查者在被问及你想向社区有关部门提意见时，有90%的居民选择“其他”项，其次是新闻媒体和政府，居委会干部成了居民最不想找的求助对象。4．业主委员会的作用不够明显，还需增强。40%的居民认为业主委员会的作用不大，但社区事务的公开程度较高，过半的居民对财务开支、低保对象的审核、公共问题的决策、社区人事变动、社区建设与规划等方面比较了解。虽然居民的民主参与意识特别是选举意识有了显著提高，对社区基本情况有较好的了解，但是求助意识、求助习惯还存在很多不尽完善的地方，在调查中，居民对管理执行主体存在不满情绪，说明居委会、业委会的管理水平需要提高，笔者认为部分职能可以由民间组织代替或分担。（六）社区民间组织发展方面中国社会正处于转型期，单位制特征逐渐淡化，在单位制消解中社区制逐渐兴起，但散落在社区内的个人在社会领域里并未被有效地组织起来。在此背景下，社区民间组织近年来被很多学者看成是连接社区治理与公共参与的有效桥梁，并日益发挥其独特的魅力。我们的调查表明：1．社区民间组织的居民基础不够牢固，民间组织发展的深入性不够。56%的居民对民间组织只是“知道一点”，68%居民所在的小区有民间组织但不多，57%的居民与民间组织的关系一般。2．社区民间组织的发展现状面临一系列问题，困难重重。69%的居民选择民间组织的方式是朋友介绍；民间组织的收费标准、业务水平、提供服务的能力、服务态度、信誉度等方面都欠缺规范化管理，居民在回答一系列这样的问卷时，显得盲目和不知所以，对民间组织发展的现状了解甚少。3．调查表明：社区民间组织发展面临的问题主要集中在政府对民间组织的管理过于松散、民间组织收费过高、市场存在垄断性、民间组织自由发展空间不够、准入门槛低等方面。4．调查表明：民间组织发展目前迫切需要解决并整顿的是服务类组织。这与南京市优先发展服务类的政策相吻合。超过60%的居民认为民间组织的发展可在一定范围内借助网络等新兴媒体来组织和提高。可见，社区民间组织的发展既存在政策帮扶缺乏的客观原因，也有自身发展不够规范的主观原因，虽然其发展面临诸多问题与挑战，但理论研究表明，社区民间组织是实现社区自治的载体和途径，是构建和谐社区的重要力量，是社会文明、进步的标志，其发展促进了和谐社区的建设，促进了居民的公共参与。（七）促进居民社区参与度方面社区民间组织在促进社区治理方面日益发挥出重要的补充作用，主要体现在促进居民的社区参与，包括文体活动、慈善活动、居民志愿服务等方面，社区治理与公共参与依靠民间组织、借助民间力量可实现新形势下社区的和谐治理。与西方发达国家相比,在社区治理与公共参与中,我国民间组织的发展还处于初级阶段，拿注册的基金会比照，美国有8000多个，而我们国家仅有1300多个。在社区各类项目中，超过一半的居民认为社区服务与自己关系最为紧密，这从下表可以得到反映：70%的居民认为政府应加大宣传力度提高居民的社区意识；近90%的居民认为政府应减少干涉，让居民充分自治；80%以上的居民认为可以充分利用现代科技网络来提高社区参与度和参与质量；70%的居民认为社区各项服务应结合居民需要进行开设。社区民间组织是市场经济条件下的产物，与传统的行政主体相比，服务意识、主动意识更强，更易被居民所接纳。被调查者对政府的过多干涉表示不满，说明促进公民参与的形式亦要创新，而社区民间组织本身可作为社区治理模式和公共参与创新的“孵化器”。三、对玄武区的个别访谈南京充分挖掘社区民间组织在社区建设中的潜力和作用，大力扶持民间组织，放宽民间组织成立门槛，在全国首创实行民间