第13章卫生应急协同治理与利益相关者管理

国家卫生和计划生育委员会“十二五”规划教材全国高等医药教材建设研究会“十二五”规划教材供卫生管理及相关专业用全国高等学校教材卫生应急管理主审陈贤义主编吴群红杨维中副主编谭晓东吴美珍PublicHealthEmergencyManagement第十三章卫生应急协同治理与利益相关者管理内容提要突发公共卫生事件应急的多部门合作的理论基础；卫生应急管理中的利益相关者分析；突发公共卫生事件应急多部门合作机制。学习目标掌握：卫生应急利益相关者的范畴和多部门合作理论的意义；熟悉：卫生利益相关者分析方法和应对策略制定的方法；了解：多部门合作在卫生应急中的作用。联防联控的作用2009年4月，甲型H1N1流感在墨西哥暴发，之后传遍五大洲。引起WHO高度重视，并向全球发出了最高级别的预警。中国政府在疫情尚未到达中国大陆时就强调，各级党委和政府一定要坚持以人为本，及时采取综合防范措施，各地区各有关部门要加强领导，充分发挥联防联控工作机制作用，积极应对，科学处置，以确保人民群众身体健康和生命安全。这些应对措施对控制甲型流感的世界大流行，都发挥了重要的作用。第一节突发公共卫生事件应急的多部门合作的理论基础突发公共卫生事件应对必须动员各级政府、社区、交通、公安、宣传、教育等全社会力量的广泛参与；仅依靠卫生部门的力量,难以满足突发公共卫生事件应急管理的需要；需要在突发公共卫生事件应急预案、法制建设、管理体制和运行机制建立过程中，必须综合考虑事件对公众和利益相关者的影响，分析利益相关者对事件的态度，调动其积极方面的力量，提高多部门应急反应的速度和效率。突发公共卫生事件应急的多部门合作的理论基础卫生应急多部门合作的理论基础利益相关者管理理论社会动员理论卫生应急协同性理论多部门合作理论一、卫生应急协同性理论协同理论思想是德国著名物理学家哈肯（Haken）于1976年提出的。该理论认为：千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作关系。主要内容为三个方面：即协同效应、伺服原理和自组织原理。一、卫生应急协同性理论协同效应是指由于协同作用而产生的结果，协同作用是系统有序结构形成的内驱力，协同作用能使系统在临界点发生质变产生协同效应，使系统从无序变为有序，从混沌中产生某种稳定结构。多数应急事件都具有突发性，从混沌到有序的过程就是应急工作的反应和协调的过程。一、卫生应急协同性理论伺服原理用一句话来概括，即快变量服从慢变量，序参量支配子系统行为。序参量是指影响系统各要素由一种相变状态转化为另一种相变状态的过程中起决定作用的、能够主宰系统演化进程和方向的关键影响要素和变量。找到了序参量，也就找到了引导和控制整个应对局面的关键环节，把握住了应对形势的可能走向。一、卫生应急协同性理论自组织是相对于他组织而言的。他组织是指组织指令和组织能力来自系统外部。而自组织则指系统在没有外部指令的条件下，其内部子系统之间能够按照某种规则自动形成一定的结构或功能，具有内在性和自生性特点。二、多部门合作理论多部门合作也称公共治理理论，是指国家或地区的公共管理部门为解决特定社会政策问题，开展的不同公共管理部门之间的合作，包括在法规体系、组织结构、协调手段和方式等方面的布置和安排。多部门合作是当今世界各国政府在建立完善响应体制工作中的难点，也是重点。三、利益相关者管理理论利益相关者管理理论原本是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。利益相关者是指与企业生产经营行为和后果具有利害关系的群体或个人。其可直观地分析突发公共卫生事件中的各种利益相关者对事件发生和应急处理的态度和行动，以便更好地平衡各方面的利益，调动不同利益相关者的力量。四、社会动员理论社会动员是“有目的、有计划的引导社会公众参与重大社会活动的过程”。突发公共卫生事件的社会动员是指在突发公共卫生事件管理过程中，动员主体以获取抑制或缓解危机的社会资源为目标，通过宣传、引导、组织等方式去激励和发动动员客体积极响应参与，将各种应急所需的潜在资源和力量最大限度的汇集起来，转化成有生力量以战胜危机、恢复社会正常秩序的行为方式与过程。第二节卫生应急管理中的利益相关者分析分析意义为防止发生应急工作在多部门合作时的相互掣肘、难以协调合作的情况，必须对突发公共卫生事件发生时可能的利益相关者进行详细的分析。了解他们各自的位置、角色和态度。通过日常的工作，使各自的态度向着有利于应急工作的方向发生转变。一、利益相关者的特性突发公共卫生事件的利益相关者：是指任何能够影响事件处理活动，从而能够影响事件处置目标实现的所有个体和群体。图1利益相关者作用机制分析图二、利益相关者分析的方法利益相关者分析：在突发事件应急处置中，利益相关者分析主要用于分析与事件相关的所有个人组织、理清重大相关者对于事件处置战略的影响。突发公共卫生事件的性质决定了利益相关者的范围，也决定了政府在处置突发事件过程中必须要考虑利益相关者管理的问题。利益相关者管理分析的五个步骤1.2.3.4.1、确定谁是利益相关者。2、确定可能存在的特殊利益。.3、确定利益相关者的矩阵位置。4、决定通过具体什么方式进行管理。55、制定应对各利益相关者的策略。1.确定谁是利益相关者一是通过事故源寻找利益相关者，二是通过事故处置过程分析利益相关者。案例：2005年安徽阜阳出现假奶粉导致的婴儿死亡事件为例，来分析利益相关者。2、确定可能存在的特殊利益根据利益相关者要求的合理性、影响力和紧急性，找出主要的、依靠的、引起危险的和决定性的利益相关者。例如：学校发生流感以后对于学生、教师和家长等各方面的影响。3、确定利益相关者的矩阵位置根据各利益相关者对该政策表达的言论、态度、行为，判断其权力和影响力。根据各利益相关者对该政策的影响力水平，将其填入矩阵。项目利益相关者类别利益相关者功能立场标记1政府指导者2农业部决策者3卫计委影响者4养殖及高危人员项目对象5疾控机构发起人6媒体宣传促进7国际健康组织影响者8健教人员实施者223ndstep:tomaptheseactorsontothematrixaccordingtotheirlevelofalignmentandinterest.根据各利益相关者对本政策（项目）的立场和兴趣水平，将其填入矩阵。Accordingtotheirdiscourse,attitudes,theprocedurestheyfollow,andthecontentoftheirformalandinformalpolicyexpressions,stakeholdersaremappedontothematrix.根据各利益相关者对政策（项目）表达的言论、态度、行为，判断其立场和兴趣。23DistributionofthestakeholdersintheAIIMmatrix各利益相关者在AIIM矩阵中的分布24lowhighhighalignmentinterest项目利益相关者类别利益相关者功能立场标记1政府指导者2农业部决策者3卫计委决策者4养殖及高危人员项目对象5疾控机构发起人6媒体宣传促进7国际健康组织影响者8健教人员实施者254、决定通过具体什么方式进行管理哪些利益相关者最能影响政策过程，主要的利益相关者用星号标记。这种工具试图支持这样的决策过程,即开发最有效的行动计划，将资源投入到争论最多，反对最强烈的主要利益相关者方面。开发改变目标群体的路径：提出各利益相关者态度变化的轨迹，沿着这个轨迹，每一个关键点都要描述采取何种措施和期望发生何种变化。5、制定应对各利益相关者的策略包括沟通策略，游说谈判策略，试点带动全面策略；案例：2009年4月面对突如其来的甲型H1N1流感疫情，特别是在流行的早期，墨西哥的疫情比较严重，为了保证国民的健康，我国政府做出了及时果断的反应，建立了“8+1”的联防联控机制进行扩展。利益相关者理论应用注意事项总之，利益相关者分析对组织发展和政策制定执行有重要的影响。在政策的制定过程中，需要通过明确利益相关者，确定他们的特殊利益及他们关注的对象，识别利益相关者对组织的权益主张，分析不同利益相关者主张的合理性，依据其对组织的重要性再进行不同的政策调整和影响方式选择。在努力满足不同利益相关者主张的行动中，采取有针对性的行动，优先满足最重要的利益相关者，是使政策目标得到实现的重要保证。第三节突发公共卫生事件应急多部门合作机制突发公共卫生事件应急中的多部门合作机制指在突发公共卫生事件的应对过程中，对参与应急处置的主要部门和利益相关部门在处置危机过程中形成的防控目标一致、具体分工合作、诸要素之间相互协助的过程与作用。一、突发公共卫生事件应急管理中多部门合作的意义第一，卫生工作是人人需要，也需要人人参与的社会性工作。第二，多部门合作作为突发公共卫生事件应急管理的方式之一，其最大的优势就是能在最短时间内最大限度的整合资源。第三，在突发公共卫生事件应急管理过程中，政府是主导力量，企业担负着重要的社会责任，非政府组织是社会民间力量的代表。一、突发公共卫生事件应急管理中多部门合作的意义第四，多部门合作成为政府与公众之间沟通的桥梁与平台，能够促进彼此间的信息交流和有效沟通，提高突发公共卫生事件应急管理的效率。最后，多部门合作能提高政府的自信心，通过迅速发布危机的最新信息动态，让公众及时获得准确的信息，从而对危机做出理智的判断，减轻、避免公众因信息封锁或谣言而引起社会恐慌和集体行为，防止危机的进一步恶化或扩散。二、突发公共卫生事件应急中的多部门合作问题分析在我国突发公共卫生事件应急的“一案三制”中，均提到了多部门合作的重要意义，但是在实际操作过程中，突发公共卫生事件应急的部门合作机制发挥情况还有待于提高。问题主要表现：在重大事件面前，部门之间基于自己的利益诉求与其他部门不同，管理体制不同，信息渠道不同，应对危机的措施和设备均有不同。故多部门合作一直被国际组织认为是最困难的事情。目录三、多部门合作的要素分析多部门合作主体资源客体目标方式过程（一）多部门合作主体各级政府是应急救援的主体。随着各级政府转变为有限政府，应急或救助资源更多地需要社会合作主体的多元化，才能最大限度地汇集更多社会资源和力量。随着公民社会的日益成熟，公益团体、慈善机构、民间社团等各种NGO组织发展壮大，它们也拥有着对一定资源的占有权、使用权及其合作的潜能。（一）多部门合作主体(1)政府政府是管理公共事务和提供公共服务的主体，应对危机开展多部门合作作为一项公共事务，这既是政府管理公共事务的客观要求，更是政府义不容辞的职责在突发公共卫生事件应对过程中，其实政府是广义上的政府，它包括各级行政机关、还有医疗、民政、交通运输、农业、新闻宣传等所有的政府举办的代表政府言行的企事业单位。（一）多部门合作主体(2)非政府组织是指独立于政府和企业之外的，不以营利为目的，具有一定的自治性、自愿性和公益性，由一群志向相同或相近的志愿者组成，具有稳定的组织结构，致力于关注特定的或普遍的公益事业发展的社会组织。充分发挥自身优势，积极协助配合政府合作，在各自领域内有针对性的开展合作活动，从而调集和整合各种社会资源，最大限度的发挥社会总效益。（一）多部门合作主体(3)社区组织社区合作是依靠基层的行政组织，如街道办事处、居委会等来开展合作活动的，它是组织合作或政治合作的基础，另一方面也有利于社区居民的自我合作，社区是防灾救灾的一线单位，社区合作能力的增强，可以有效提高居民的危机意识及其抵御危机的能力。社区不仅是危机的直接受害者，也是最早开展危机预防和应急的基层组织，它成为危机最初的合作主体。社区能及早察觉险情、迅速反应，既能配合基层政权开展危机合作，也能组织居民参与危机管理。（一）多部门合作主体(4)新闻媒体与网络争取媒体网络的支持与报道成为多部门合作顺利进行的有效保证，媒体合作已成为多部门合作的一种重要途径。媒体网络也作为重要的合