美国水环境污染的依法治理美国水环境污染的依法治理（篇一）—

*:作者现供职于CaliforniaRegionalWaterQualityControlBoard–LosAngelesRegion，320West4thStreet，LosAngeles,CA90013，USA.电话：[phone]，电邮：[e-mail].美国水环境污染的依法治理美国水环境污染的依法治理美国水环境污染的依法治理美国水环境污染的依法治理（（（（篇一篇一篇一篇一））））————水环境治理法令的建立水环境治理法令的建立水环境治理法令的建立水环境治理法令的建立开根森开根森开根森开根森****1引言环境保护的一个重要方面，是控制溪流，河川，湖泊，和海洋等地表水域或水环境的污染。近几十年来，美国水环境污染控制的成就不可谓不大。以前含有如多氯联苯或水银等剧毒物质的废水，排放至某单一水体的数量以每天几十磅的单位计；现在许多污染物容许排放的浓度控制到纳克升的水平，低于一般环境化学测试实验室对这些污染物的测试能力。近年来，美国环境保护署制定的国家毒性污染物规则1开始在各州普遍执行，排入水环境的污染物受到更加严格的控制，有些污染物，比如金属铜，在废水中的容许排放浓度，比饮用水中容许存在的浓度还要低许多倍2。尽管美国水环境污染控制现在仍然存在着很多，很严重的问题，美国环境保护界迅速、有效地控制住水环境污染的经验还是可以作为中国水环境治理的他山之石。在控制水环境污染的过程中，美国的环境保护界充分利用了这三、四十年来污水处理技术的发展，社会监督的加强，资金投入的增加，和依法治理3的完善。这里的“依法治理”，在美国环境保护的架构中，指的是依照特定的环境保护法律和法规4组织起来的政府机构，实施这些法令专门的要求，管理环境保护某一方面的公众事务。促成美国水环境污染控制成就的诸因素中，依法治理是最关键的，起了纲举目张的作用，值得向中国环境保护界建议，对美国的环境保护依法治理作进一步的研究。水环境的污染主要是由点源和面源的污水排放造成的。前者如城镇污水处理厂和工商业单位排放的废水，常有确定排放口；后者如雨水和农田灌溉用水，从一个较大面积的区域泄流而出。一般来说，点源污水在某一局部地区的水量较大，污染物含量较高和毒性较强，在未加控制时，引起的水域污染比面源排放引起的污染更为严重，可对自然生态，人体健康，和经济发展造成重1NationalToxicsRule,UnitedStatesEnvironmentalProtectionAgency,December22,1992。2美国环境保护署制定的铜的最低容许排放浓度是3.73微克升（saltwaterandchronic），而在饮用水中的最高容许浓度是1,300微克升，与最低排放标准相差约200倍。3RegulatoryControl。4本文中以“法令”作为法律和法规的统称。2大的伤害。所以，控制点源污水对环境的污染破坏，是美国，也是中国水环境保护最优先进行的工程。相对于那些开展时间短一些的专项工程5，如控制引起面污染的雨水泄流和制定水体的污染物每日最大总负荷6，美国环境保护界在控制点源污染方面的依法治理经验已经相当成熟。三十多年来，点源污染治理的法令在法理上经历了众多层面的挑战和各个方面的撞击，已经相当稳定；经过政策层面和操作执行层面的频繁互动，依法治理的内容比较丰富，有不少可供学习和借鉴之处。本文着眼于中国水环境污染和保护的现状，介绍美国依法管理点源水污染的经验，探讨美国水环境保护的成功和失误之处。在体裁上，本文尽量不采用过于专业的术语和内容，把一些必要的或有用的英文注释和引文放进脚注，并注意使正文的内容自洽。笔者希望本文能供使用英文的中国环境保护工作人员参考，也能为不使用英文的读者和非环境保护专业的读者使用。2美国水环境污染失控及其教训环境的污染和保护是和人类的经济和社会发展紧密相联的，这两者间关系明确、显著，在中国和美国的水环境变化过程中都可以看得很清楚。美国的工业化和城市化起步得比较早，它的污染发生得也早，尤其是从1940年代开始，美国的人口剧增，传统制造工业的快速发展，以及新材料（成百上千的新合成的有机化合物，特别是化肥和杀虫剂）的发明和广泛使用7，许多的水域随之遭到极其严重的污染。在1972年美国的联邦水污染控制法（以后称之为净水法8）通过之前，美国百分之九十以上的水域已经受到相当程度5Programs6TotalMaximumDailyLoad7美国1961年至1971年在越南战场上用飞机大面积地喷撒橘剂（AgentOrange,含有2,4dichlorophenoxyaceticacid,2,4,5-trichlorophenoxyaceticacid,和戴奧辛的农药），其对生态和当地居民的毁灭性危害遗留至今，并且不知何时可了的例子，最能显现现代人摧毁环境的本事是如何超越先人。8FederalWaterPollutionControlActAmendmentsof1972或FederalWaterPollutionControlActof1972。美国国会1972年通过和颁布联邦水污染控制法后，该法就被俗称为净水法（CleanWaterAct），1977年该法的修正案也使用这种称呼（TheCleanWaterActof1977），并在修正案开头提到联邦水污染控制法也称作净水法（CommonlyreferredtoasCleanWaterAct），赋予了“净水法”作为正式名称使用的法律地位。但是在以后几次的该法修正案中，并不以净水法取代联邦水污染控制法的使用。作此说明是因为中文文献中，有将联邦水污染控制法和净水法认作两个独立的法案的误解。由于净水法称呼上的简洁，一般情形下人们很少使用这部法的“正统”名称，甚至在提到1977年净水法名称出现之前的该法时，也有把它叫做净水法的。本文后面亦以净水法作为联邦水污染控制法的简称。3的污染，三分之二的河流和湖泊因污染而不适宜于游泳，其中的鱼类不适宜于食用9。很大部分的城镇污水和工业废水是不经处理，直接排放到河流或湖泊的。作为密歇根州韦因县10饮用水源的底特律河每天接纳随着工业污水排放河里的10到20磅剧毒的水银。有些河流，比如说以后因河面的浮油和垃圾燃烧而在美国的环境保护运动中起了重要作用的卡额后哥河11，已经被实际上当作下水道使用了；而流经美国东北部，从新罕布夏州穿过麻薩諸塞州和康涅狄格州到纽约州长岛海峡的康涅狄格河，被人谐谑为全国景观最好的污水道。美国的水环境污染在1970年代之前没有得到有效控制的一个重要原因，是当时人们对环境污染和环境保护的认识不足。美国地广人稀，美国人习惯了自然界充沛的和看来不需代价的水资源而不觉其珍贵。河流湖泊不仅仅作为饮用水源，还被当作污水道使用。在一条河流受到污染而不能作为饮用水源之后，就干脆把生活污水，工业废水，甚至固体垃圾，工业废油等等都往里倒，而转从污染得相对不太严重的其它水体获取饮用水。比如说美国中北部俄亥俄州的克利夫兰市，在把从该市南部流经当地的最大河流卡额后哥河污染成污水道之后，就在1930年代转个身，改从位于该城北部的，美国和加拿大交界的五大湖之一的埃瑞湖12引水作为饮用水源。极具讽刺的是，变换为污水道的卡额后哥河就是在克利夫兰市流入埃瑞湖的的，埃瑞湖自身也是作为重工业城市和美国中北部重要的货物集散港口城市的克利夫兰市的繁忙水道，所以，没有经过太长的时间，埃瑞湖也因严重污染而在1960年代被宣布为生态学意义上的死湖13。不仅仅是一般大众，即使是当时的科学界，也对生态平衡和环境保护的很多基本问题认识不足，以至于对于一些严重毁坏环境的社会行为没有反应。比如说我们现在知道湿地在消除水中的污染物，控制洪水，和增进水生生物的多样性等方面扮演着极其重要的角色，但是由于当时缺乏这方面的科学认识，直到1972年通过它的净水法时，美国还在以每年约50万英亩的速度毁掉湿地。9RobertF.Kennedy,Jr，TestimonybeforetheU.S.SenateEnvironmentandPublicWorksCommittee，October8,2002。10WayneCountyofMichiganState。11CuyahogaRiver。12LakeErie，位于美国和加拿大之间的五大湖（GreatLakes）之一。五大湖是世界上最大的淡水水体。13当时的漫画家们很可以用这个题材，让克利夫兰人跪伏在该市的版图上，头伸入埃瑞湖，屁股埋在卡额后哥河，并将它题为“驼鸟政策”。4美国水环境在1970年代前快速污染的另一个重要原因是资本的影响。在美国这样的资本经济的社会框架下，资本追求最大利润而不及其它的特性，使得工业废水污染以竞争性的态势产生并以加速度发展。一个不对废水排放实施控制，不对环境污染投入资源的企业，可以对其它的具有相同产品，相似技术水平，和相似生产流程，但是投入资源控制污染的企业产生足够的竞争优势，而最终使得控制污染的企业难以在市场上存活下去，或者更经常地，使原先控制污染的企业放弃继续投入资源保护环境，而站到不对废水排放实施控制，不对环境污染投入资源的企业行列，以获取立即的竞争平衡。由于在1972年之前美国各州有关水环境的法令大多不够完善并且发展得不平衡，追求盈利的资本使得那些污染环境的企业倾向于迁移到更少环境管制的地方，换句话说，更容易污染环境的地方。这样的结果不但使自然水域不断地被新的污染侵入，已经受到工业污染的地方也因为顾虑失去工业发展的好处，而难以制定较为严格的环境法令。另外，资本的追求盈利在需要政治上的支持和干预时，也是从来不羞怯的。美国的资本经济在地方上更加容易积聚和体现出它的政治力量，使得美国各地政府积弱的控制措施形同虚设。美国水环境污染在1970年代之前没有得到有效控制的再一个重要原因，也是笔者认为最重要的原因，是当时的美国缺乏管辖全国的有效的水环境法令。美国的政治和法律传统使当时的中央政府即联邦政府没有权力对水环境污染实施有效地管制，而州政府等地方政府则要么没有能力，要么没有意愿管制污水的排放。中美两国的政治体制有根本的不同，要说明“中央政府没有对污染管制的权力”等观点，需要一些必要的背景介绍和讨论。美利坚合众国的建立，起始于英国在北美洲的原十三个殖民地在1776年7月2日决定脱离大英帝国的统治。这些殖民地转变为独立的，有自己主权的政体，组合起他们的合众国14。经过八年的武装斗争，终于在军事上击败了大英帝国，并在1784年与英国达成正式的分离协议。在战争期间，除了以华盛顿为首的比较集中的军事力量外，合众国当中的成员各自为政，当时的宪法文件“联盟文件15”将这个合众国称作是一个“友谊的联盟”，并宣称各成员保持自己的“主权，自由，和独立”，当时初具雏形的美利坚合众国14由1775年开始武装反抗时称谓的“UnitedColoniesofAmerica变成独立宣言中的“unitedStatesofAmerica”。中文将State翻译成“州”，但是将UnitedStates译成“合众国”，后者反映了State在美国政治中的特色。15ArticlesofConfederation。5的联邦政府机构也是形同虚设16。战争结束后，国防、外交、对外经济等国家事物需要合众国的成员让出部分行政权力和财政资源，建立一个有效能的中央政府。这样，他们在1787年通过了一部非常简略，仅约4,700个单字的新宪法，用以取代之前的联盟文件，规范各个州之间关系和交往的准则。尽管建立这部宪法的一个主要目的是要为联邦政府争权，但是刚刚摆脱了大英帝国统治的这些原殖民地头面人物对于自己新近获得的权力格外的珍视甚至敏感，他们还是让各个州―很大程度上也就是他们自己17―保留了“除了宪法明文规定由联邦政府所执掌的权力和明文否定各个州可拥有的权力之外的所有权力18”。比较起国防，外交等事物，不言而喻，水体，水域，水源的使用和管理都不是当时刚刚建立起一个新国家的政治人物和社会大众关注的重点，通篇美国宪法中只有在第一篇第八章第十一款提到水这个字一次，还与水体，水域，水源等完全无关19。以后