地方政府融资平台贷款风险分析与思考

地方政府融资平台贷款风险分析与思考党均章王庆华地方政府融资平台贷款风险分析不能仅仅着眼于单纯的地方政府和企业层面，而应首先从更宏观的视野来考察中国地方政府乃至中国政府的总体负债水平，在此基础上，再来考察地方政府和融资平台的关系、融资平台之间的关系、融资平台自身，从而确定地方政府融资平台贷款的风险特征，提出解决之道。地方政府融资平台贷款现状地方政府融资平台主要是指，地方政府为解决当地公共设施项目建设资金而专门设立用来融资的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产经营公司。这类公司，由政府划拨土地、股权、规费等资产，以便从资产和现金流上达到融资标准，以财政补贴作为还款承诺，以实现融资目的，并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。中国目前由于受到法律等制约，地方政府要解决财政资金短缺只能向银行借款，因此融资平台是有效的融资载体。这种由地方政府组建的公司投资项目大体可分为三类：第一类项目完全没有经营性收入，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等。第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏。第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。第三类项目可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息，而第一类、第二类项目由于自身没有偿还贷款的能力，完全或部分需要依靠当地政府财力来偿还银行贷款，这正是其贷款风险所在。根据相关部门统计，截至2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台为4907家。2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，约占贷款总额的18%。2009年净新增约3.8万亿元，其中，县(市)级融资平台占地方融资平台新增贷款总量的75%。预计2010年和2011年后续贷款约为2万～3万亿元，2011年底将达到约10万亿元。总体来看，当前地方政府融资平台贷款具有如下特征:商业银行成为融资平台贷款的主角。2009年以前，国家开发银行为地方融资平台贷款的主角，但自2009年始，商业银行成为融资平台贷款的主角，目前融资平台贷款中，国家开发银行约2万亿元，四大行总计约2万亿元，股份制银行约8000亿元左右，城商行约2.2万亿元，全国农村合作金融机构为2046亿元。因此，目前对地方政府融资平台贷款已经由国开行一行独大变为四大行、国开行以及地方金融机构三足鼎立的局面。地方金融机构成为县(市)级融资平台的贷款主体。由于四大行、国开行以及股份制银行对县(市)级融资平台的审核标准较严，因此，县(市)级融资平台的贷款来源主要依赖农村合作机构、城商行。依据广东银监局不完全统计，在该省农联社2009年发放的地方融资平台贷款中，有超过65%是投向财力最薄弱的市县级投融资平台。城商行由于与地方政府的特殊关系，融资平台贷款占其总贷款的比重一直较高。融资平台贷款主要集中在发达地区和省级融资平台。根据估计，发达地区贷款约占总额的60%，省市级融资平台贷款约占总额的70%～80%，即使是县级融资平台也主要集中在发达地区。融资平台贷款主要依靠第二还款来源。融资平台贷款中，约30%～40%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息。大约60%～70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。据国开行对其融资平台贷款的摸排，50%以上还款来源都依赖财政支持。项目资本金普遍不足，一定量的贷款被地方政府用作项目资本金。地方政府融资平台结构分析地方政府融资平台模式分析上海模式。上海模式的核心是通过建立一个全面接管地方所属资产的投资公司(如上海市城市建设投资开发总公司，简称上海城投公司),履行地方政府的融资和投资事务。这个公司的主要职能是以所拥有的资产做抵押，向金融机构借贷，为一般性的无特定项目现金流支持的公共基础设施的投资和维护进行融资；同时，这个公司也应当是省属资产证券化的主体，向社会发行企业债，其性质类似于发达国家地方政府的一般责任债券。此外，该平台不宜直接参与具体项目的投资建设，而应当组建以项目为核心的公用事业公司。平台通过控股这些公用事业公司参与到具体项目的融资、投资和经营中去。组建以项目为核心的公用事业公司的原因主要是许多的公共基础设施项目在未来存在持续的现金流，存在持续现金流的项目为公私合作提供了基础，从而最大可能地调动社会资源为公共基础设施项目融资。重庆模式。重庆模式的核心是以项目为核心组建公用事业公司。从2002年开始，重庆市按一体化职能统筹合理划分配置维系国计民生领域及战略性领域的国有资产，整合各类分散资源，逐步组建了渝富、城投、地产、高发、开投、交旅、水投、水务八大政府性投资集团(“八大投”)。通过近7年的努力，基本建成了基础设施和公益设施建设融资平台和工商产业、企业融资平台，实现了由单一生产经营向生产经营与资本经营并重的转型，完成了基础设施建设和重大国计民生领域职能的合理划转及资产配置，充分发挥了国有资本保障民生和成为地方政府调控工具的职能。目前，大多省份都借鉴了重庆模式，如河北、湖北、山东等省。天津模式。与上海市的投融资平台类似,天津于2004年11月正式对外挂牌成立了天津城市基础设施建设投资集团有限公司(天津城投)。作为一家国有资产授权经营的大型国有独资集团公司,天津城投更重要的意义在于成为一个负债主体。它最主要的融资功能是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证,成为一个承贷主体,从而克服《预算法》对地方政府负债的限制。除此之外,我国的其他一些地方政府融资平台也各具特色,如浙江省铁路投资集团有限公司独特的“浙铁模式”。浙铁主要通过银行贷款和发行中期票据进行融资,通过发展辅业来补贴铁路主业,同时还利用其控制的上市公司直接在资本市场上进行权益融资。地方政府融资平台的运行结构分析从融资平台与地方政府的关系看，地方政府融资平台形式多样，有的为单纯的融资平台，有的集融资、投资于一身。对于单纯的融资平台，其运行机制如下：由国资委全资控股，由政府与金融机构谈判，明确贷款银行、金额、期限等，由所在地同级人大常委会批准后进入贷款实际操作。融资平台提出贷款申请，政府主管领导批准同意贷款后，由发改委向融资平台下达贷款通知，融资平台取得贷款后，于当天转账到财政指定账户，财政局将贷款本息偿还纳入年度预算。政府完全主导了该类融资平台的运行。目前，大多数的融资平台集投融资功能于一身，其运行机制如下：成立一家由国资委完全控股的母公司，将其打造成融资总平台、项目总业主、土地总储备。在财政主管部门的授权下，全盘经营管理辖内国有经营性资产。该平台利用国有资产向子公司进行投资，收取国有资产经营收益，为子公司融资，收取资金使用费；对各子公司经营业绩进行绩效评价；按国资管理的要求制订相应管理细则和考核的办法，报财政局批准后组织实施。总体来看，融资平台与政府的关系可以概括为以下几点：一是政府主导融资管理的决策。通过设立融资工作领导小组，对融资平台的投融资工作进行日常管理，协调联系辖内各金融机构，策划、指导、规范辖内重大建设项目的融资工作。二是政府主导人事。融资平台以及其下属各子公司董事会、监事会成员都由政府任命，提名产生母子公司总经理层人员。三是政府主导财务及资金调度。财政主管部门对融资平台公司委任财务总监。融资平台公司对子公司委派财务负责人和会计人员。融资平台下子公司调度资金需要经政府金融领导小组同意后，在政府金融办、财政等部门的监督下调度资金。四是政府主导资本投入。由融资平台公司按照“统一管理、集中持有、分层经营”原则，对所持有资产有计划地向子公司增加投资。五是政府履行监督职能。由财政主管部门、金融办、发改委、审计部门、监察部门对财政性投资项目进行评估与审查。融资平台公司对下属子公司的重大事项、资金运作情况和财务运行状况，每月向政府报告。从融资平台之间的关系看，融资平台之间存在以下关系：一是统一受地方政府领导。但由于各地形式不一样，融资平台之间，特别是县(市)级平台，受多重部门领导的较多，部门之间分割较为严重，但省级平台之间，条块分割程度相对较轻。二是相互之间协同。由于受政府统一领导，因此，平台公司之间的资金余缺可以相互调度。三是相互担保现象较少。随着融资平台的逐渐发展，平台公司之间相互担保的现象基本被政府禁止。地方政府融资平台的贷款类型分析“打捆贷款”模式。打捆贷款是指以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行或其他金融机构贷款的一种融资方式。通常是政府和银行之间达成协议，由银行一次发放一笔大额无固定项目贷款，这笔贷款可能用于例如自来水、供电、城市道路等若干个项目，而在实际操作中银行既无法审核项目的合法合规性，也无法准确判断贷款的偿还能力，更无法监督贷款资金的用途。银行、信托、政府三方合作模式。由于项目资本金不足导致银行贷款困难，因此，地方政府联合信托公司发行信托，银行购买信托产品，由此完成银行资金借道信托为政府融资的目的。如，2009年河北省农村信用联合社组织辖区内134家县级信用社，共计动用397.5亿元资金通过信托方式投资当地地方政府融资平台。贷款风险补偿基金方式。贷款风险补偿基金体系包括：(1)融资平台保证金。政府通过融资平台与银行达成协议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户，按约定放大倍数贷款给融资平台，然后由融资平台委贷给指定企业，对指定企业可免资产担保。对于放贷产生的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。(2)融资平台风险准备金。主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以加大对中小企业的融资支持力度。(3)中小企业信用互助补偿金。由政府牵头成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行合作对会员企业进行担保贷款。融资平台担保方式。银行直接贷款给项目经营者，由融资平台提供担保或资产抵押。当前政府融资平台贷款的风险表现责任主体模糊。融资平台公司治理结构存在缺陷，这些公司的治理结构形式多样。有的实行董事会领导下的总经理负责制；有的不设董事会、监事会，国有资产管理委员会行使董事会职责，国有资产管理委员会办公室行使监事会职责，总经理为公司的法定代表人；有的公司则是董事长兼总经理。合规性风险。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。2006年财政部等五部委联合下文，明确规定“各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效”。同时由于地方政府集中推进项目，项目的法定资本金比例往往不能达到监管要求，项目开工的合法性批文、土地使用权证等等不能到位，增加了银行信贷合规的风险。财政过度负债风险较大。由于政府融资平台背靠地方政府财政，财政收入成为偿债的关键。目前，地方政府负债平均为地方政府财政收入的2.4倍，有些地方甚至达到4倍，地方政府财政过度负债导致贷款到期无法正常还本付息的风险较大。政策性风险突出。由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景，因而其政策性、行政性风险较大。商业银行政府融资平台类贷款一般为贷款期限较长的长期贷款，在贷款期限内，国家的产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响；而一旦政府政策对政府融资平台企业运营产生不利影响，这可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。如政府取消供水工程费、改变供水区域，造成企业生产能力得不到发挥，产生政策性的经营亏损。又如一些收费项目尤其是道路交通项目，实际还贷期较长，随着管理政策、收费政策的调整，也面临着较大的政策性风险。借款主体风险。地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作，公司法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位