基层税务部门“两权”运行中的廉政风险分析及对策

基层税务部门“两权”运行中的廉政风险分析及对策赵瑞平加强对权力的监督制约，形成监督预防机制，是党风廉政建设工作的重要内容，也是各项工作取得成效的基本保证。基层税务部门如何加强对“两权”的监督，进一步防范廉政风险，不断研究解决在税收管理活动中“两权”行使存在的风险点，查找分析，采取对策，有针对性地开展风险防控。一、“两权”行使中廉政风险点的分布基层税务部门在日常的税收管理活动中，“两权”的行使由各个部门以不同的工作职责承担，每个人或多或少地掌握一定权力，这就需要进行归类和梳理，具体划分廉政风险点的分布，评估廉政风险的高低，采取应对措施。（一）“两权”行使的分类。通过对“两权”行使的运行轨迹来看，税收执法权主要有六类，分别是税收征收权、管理权、检查权、强制权、处罚权、减免退税权（还存在一些比如行政复议权、行政许可权等，由于日常涉及较少，在此暂不做分析）。行政管理权则主要包括人事管理权、财务管理权、基建管理权、监察管理权四类。以上十类权力基本涵盖了税收管理过程中的各项权力，只有使各项权力的行使在可控的范围内，才能使税收工作顺利的开展。（二）廉政风险点的分布。通过日常工作中各项权力运行可能带来的对相关利益的影响，对“两权”所包含的十类权力中主要存在的执法及廉政风险点分析归纳为：1.征收权。主要包括4项：普通发票的代开及征税、专用发票的代开征税、税款及滞纳金的征收、发票验旧结算税款的征收。征收权的运行分布主要在税务分局、所、办税服务厅。2.税收管理权。主要包括6项：定额核定、一般纳税人认定审批、行政处罚、发票发售审批、发票验旧购新、税务登记和注销；业务所在部门主要在税务分局、所、货物和劳务税科、征管科。3.税收检查权。主要包括2项：税务稽查、日常评估检查。涉及业务所在部门有：稽查局、税务分局、所。4.行政强制权。主要包括2项：税收保全、强制执行。业务所在部门是稽查局。5.行政处罚权。包括2项：税务稽查处罚、税务违章处罚。业务所在部门为稽查局、税务分局、所。6.减免退税权。包括2项：税收优惠政策的执行、出口退税审批。业务所在部门主要是所得税科、货物和劳务税科、办税服务厅。7.人事管理权。主要是人员工作调整、干部选拔任用。业务所在部门是人教科。8.财务管理权。包括2项：各项经费开支使用审批、大宗物品采购。业务所在部门为办公室。9.基建管理权。主要包括3项：基建立项审批、资金使用、基建招投标管理。业务所在部门为办公室。10．监察管理权。主要包括2项：稽查抽复查、案件查办。业务所在部门为监察室。通过归纳可以看出，以上10类管理权中包含有25项工作职能和权限，业务分布于各个部门，由于涉及税收征、管、查的各个环节以及行政资源的管理和分配，权力的行使涉及国家、纳税人及行政管理相对人的利益，由于主客观的因素，就可能隐含一定的执法以及廉政方面的风险。二、“两权”行使中存在的主要问题近几年，通过相关监督制度的不断完善，各个部门加强了管理，区、市局等业务主管部门也在出台管理制度不断完善内部工作管理，但在日常实际工作中，还存在需要完善的地方。（一）税收执法权行使中存在的问题。税收执法是税务部门的主要职责，通过在日常工作中掌握的情况看，在执法活动中还存在一定的薄弱环节。一是税收征收权的行使。主要是在代开普通发票时存在未严格执行规定的代开项目和税率现象；普通发票验旧购新环节，由税收管理员在验票过程中对超过起征点的部分结算税款，由于手工结算，缺乏程序监督，主客观原因往往会导致少征或不征税款的现象。二是税收管理权的行使。在发票代开方面，涉及农、林、牧、渔等自产农产品的减免项目时，由税务分局、所进行核查后予以代开，在实际执行中执行时涉及一些开票额度很大，确需实地调查核实的，虽然有核查报告但填写简单，看不出核查的具体情况和内容，有的则是纳税人代写，有关人员只是进行签字，可能存在发票开具业务不真实，或不属于真正自产的情况，造成税收流失；在日常管理过程中，对纳税人的定额核定，虽然有计算机的核定程序却往往不能按照实际情况执行，定额核定的程序公开和透明度不够，税收管理人员掌握较大的自由裁量权，存在营业额与实际纳税额偏差较大、核定不公平、应该达到起征点而未核定征收的现象，导致不征或少征税款；在户籍管理中，漏征漏管户的核查不及时、管理措施不到位，而导致不征或少征税款；在一般纳税人的认定方面，存在财务核算监控核查不严现象，有些一般纳税人不能准确地进行财务核算；在纳税户的注销管理方面，尤其是企业注销时，往往满足于收回证件发票，对相应的税款缴纳情况的核查较松，可能存在由于企业注销而导致税款流失。三是税收检查权的行使。未按照规定程序开展纳税检查，没有及时、充分的取证，导致案件难以定性；在应该及时采取税收保全或强制执行措施时，未采取相应的手段或措施形成税款不能执行入库；在税务检查环节可能存在所查违法金额较大，但实际处理查补的金额少，存在“放水”现象，或由于业务水平原因对违法行为查不出来的现象。五是税务行政处罚方面。由于法定的自由裁量权没有一定的标准，也会导致行政处罚弹性过大，而存在一定人为因素，从而容易引起执法不严和不廉洁行为的发生。六是减免税、发票发售审核。因核查不严，导致发票管理出现漏洞或不符合税收优惠条件而享受国家税收优惠政策。（二）行政管理权行使中存在的问题。行政管理权行使是体现对人、财、物的管理权，掌握资源的分配使用，在权力行使过程中主要存在以下问题。一是人事管理权的行使。在人员的选拔配备、干部选拔任用方面公开透明度不够。二是在大宗物品采购、基建项目的立项及预算的执行、办公经费、修理费等列支方面。存在未严格按照规定进行公开询价、招标等相关程序进行，一定程度地存在权力运行不透明的现象。通过对上述执法活动过程的分析，因为人为自由裁量权或多或少的存在，尤其是征收权、管理权、处罚权、检查权这类权力涉及纳税人的直接利益，所以风险较高，而行政管理权中在大宗物品采购、基建建设等环节，直接涉及市场经济主体的利益，也会成为市场经济主体追逐的目标，因此，廉政风险相对较高，是权力行使监控的重点领域和关键环节。三、加强风险防范和控制的对策根据廉政风险点的分布以及存在风险较高的环节，只有采取针对性的措施，坚持教育、制度、监督并举的方针，建立切合实际的风险防范和控制体系，才能把存在的廉政风险降到最低，才能保证税收管理活动的顺利开展。（一）改进教育方法，发挥教育在风险防控中的基础作用。针对不同程度的权力运行风险，一方面要做好普遍性教育，通过开展各种切实有效的业务培训，加强廉政教育，推进廉政文化建设等措施，提高教育的覆盖面和影响力，营造崇廉、尚廉、守廉的氛围。另一方面，针对重点岗位、重点风险，强化岗位风险教育，增强教育的实际效果。一是在廉政谈话中突出岗位风险教育。县局领导或纪检组长与各单位、各部门的“一把手”每年进行廉政谈话，对新任职干部要进行任前廉政谈话，把税收管理、税务稽查等人员作为基层廉政谈话的重点对象。二是进行廉政提醒和预警。进一步建立健全廉政预警机制，形成由纪检组长或监察室从廉政规定、基层反映、来信来访情况等方面进行廉政提醒和预警。三是在警示教育中突出岗位风险教育。加强对行使高风险权力的岗位人员的经常性警示教育。（二）加强制度建设，发挥制度在风险防控中的治本功能。一是规范自由裁量行为，约束工作操作弹性。对涉税的行政处罚规定进行梳理，制定相关办法细化处理幅度，结合工作实际，制定相关税务行政处罚标准，限制自由裁量空间。实行“工作日办结制”，除少数涉及退税和报上级税务机关审批的流程外，所有工作流程进行统一和规范，实行限时办结制，约束操作弹性和久拖不办而由此带来的廉政风险。二是提高权力运行透明度，形成工作激励机制。通过统一业务标准、业务流程，使权力运行、业务处理的过程和结果公开透明，明确各项权力的行使内容、对象、标准、时限等，加强工作业务流程管理，加强和强化工作责任，制定相关的工作责任追究制度，严格过错追究，同时制定相关工作激励制度，如对办税服务厅人员进行工作量及满意度的考核评比；稽查人员实行能级动态管理，按照工作业绩开展评级；其他岗位也可参考制定相应的激励办法，以工作差错小、工作质量高为标准，形成多劳多得、能者多得的机制。从机制上避免执法随意性，降低廉政风险发生的概率。三是增强权力行使的可复核性，形成工作过程监督。重点借助流程化、信息化平台，强化权力运行的记录和监控。对税收执法和业务处理过程进行记录。如依托会议纪要和记录，对行政管理决策过程进行记录；对人事、财务、基建等重要事项，都经过党组会、局长办公会进行研究。规范相关的工作核查报告内容，对代开大额免税发票、一般纳税人的认定、发票的发售、定额的核定、纳税人的注销检查等，在核查的内容方面应该按照需要检查核实的标准要求，制定具体的内容要求，对核查人员核查的情况进行详细记录，并严格履行相关的签字手续，提高核实内容的清晰度，明确责任，并通过这些记录，为后续的统计、分析和监督提供基础和依据。四是强化权力制约，形成工作监督制约机制。结合机构改革，按照征管规程，对工作业务流程进一步规范，实现税收执法权的流程制约，审批和调查分离等分权制约，在涉税审批窗口化、规范化的基础上，进一步强化权力特别是高风险权力的制约。对一些需要重点控制的权力，通过权力的分解，强化权力在环节、程序上的分权制约。如发票验旧征收结算税款，实行管理员初审结算，办税服务厅人员复审，执法检查和执法监察抽审的机制，各环节履行签字手续，形成相互监督制约；对大宗物品采购、基建工程招投标，由承办部门按照相关程序进行，监察部门及时对相关程序进行监督，并由领导集体研究审批。对有关行政管理权，增强权力行使的统一性和规范性，如超过一定数额的经费支出都要经过局长办公会研究。对汽车维修、加油，经过询价招标程序，实行定点、定厂制度。此外，对权力风险较高的岗位，通过换岗制等办法，加强权力风险的制约和控制。（三）加大监督力度，发挥监督在风险防控中的约束作用。一是对人事管理权、财务管理权中的重点权力，提高群众的参与度。在人员选拔任用以及财务收支情况等方面工作予以公开、透明，接受群众的监督。二是依托信息化手段强化内部监督。依托税收执法监察和执法考核信息系统，实时记录和提取执法活动的承办信息，筛选错误执法信息并直接追踪到具体岗位和人员，加强权力运行风险的预警提醒和监控纠错。三是加强抽查复核。对经纳税评估和税务稽查后做出无问题结论的，由监察部门进行抽查复核。对税款核定，要经过集体研究核定，并进行公告，监察部门还要进行一定比例的抽查。在外部监督方面，重点把监督权真正交给纳税人。如加强“政务公开”工作力度，利用12366服务平台，方便纳税人提出意见建议或举报投诉等，对监督中发现的问题，认真分析问题发生的原因，重点从制度层面进行完善，防止问题重复发生，堵住风险漏洞。（