20世纪以来英格兰城市规划体系的发展演变

国际城市规划2009Vol.24,No.545TownPlanningSystemEvolutioninEnglandsincethe20thCentury吴晓松张莹吴虑20世纪以来英格兰城市规划体系的发展演变1英格兰城市规划体系产生的背景（19世纪初期至1947年）19世纪初期，英国的工业化进程加快，产业和人口大规模向城市聚集，城市交通、住房及卫生等问题日益激化，由此引发的社会问题阻碍了城市与经济的发展。英国先后于1848年和1875年颁布了《公共卫生法》（PublicHealthAct），于1875年和1890年颁布了《住房改善法》（DwellingsImprovementAct）。它们对城市卫生环境和住房作出了规定，以解决日益加剧的城市环境卫生和城市住房问题。1909年，英国颁布了世界上第一部城市规划法《住房与城镇规划诸法》（TheHousing,TownPlanningEtc.Act1909），它要求地方政府编制“方案”，以控制新住宅区的开发。该法规定地方政府有权编制规划，但并不带有强制性。尽管它对改变建设环境的影响甚微，但是它作为20世纪城市规划法案成长的胚芽，意义重大。在20世纪20年代，最大的进步就是规划立法。但事实上，它仅仅关注新区发展的控制，而忽视了建成区存在的问题。同时，制定规划的进展也是缓慢的。1925年颁布了《城镇规划法》（TheTownPlanningAct1925），对1919年《住房与城镇规划诸法》进行了完善，是首次站在城镇规划立场上的立法。法案允许地方当局依法保护建筑与邻里特征，并推广建成区编制规划大纲。1932年颁布的《城乡规划法》（TheTownandCountryPlanningAct1932）为提高规划立法作了更进一步的尝试，提出了地方政府要编制城镇规划大纲（TownPlanningScheme），几乎将所有类型土地纳入到规划编制范围。但是规划体系是复杂僵化的，规划一经批准，就很难再去修改。作为规划编制主体的是自治区和城市区议会，有些是联合编制。规划大纲通常反映的是地方管理部门对辖区范围的扩张，导致大面积的区域被区划用于开发和住房建设。1932年法案的发展控制规定并未给予规划师以有效的权力，致使大多数城市区土地混合使用和高密度建设，因为这个法案“允许合理的改变和在适当的条件下扩建现有建筑”[4]，也允许工业用地在废弃两年之后可有限制地改变其用途。它对于规划赔偿方面没有限定，即使建设项目违反了规划，也不需承担责任，导致规划的法律地位并不高。在这个时期，英格兰城市规划体系主要反映了以下特点。首先，城市规划机制从无到有，并逐渐发展形成体系，其地位不断提高，但尚无明确的法律规定。其次，城市规划的主要任务是对发展迅速的城市边缘区，尤其是对住宅区进行开发控制，而不是针对地方政府管辖的所有土地。第三，不允许在城市规划执行期摘要：20世纪以来，随着英国社会、政治、经济的发展演变，其城市规划体系也相应发生了变化：经历了发展规划、由“结构规划和地方规划”构成的“二级”体系、由“结构规划与地方规划”或“整体发展规划”构成的“双轨”制模式，以及由“区域空间战略与地方发展框架”构成的新“二级”体系等四个阶段。本文着重分析英格兰城市规划体系发展演变的社会背景及各阶段法定规划模式的特征及其影响因素，为国内城市规划体系的发展完善提供借鉴。Abstract:Sincethe20thcentury,withtheBritishsocial,politicalandeconomicevolution,itstownplanningsystemhaschangedaccordingly.Ithasgonethroughfourphases,whichincludesdevelopmentplanning,asecondarysystemconstitutedbystructureplanningandlocalplanning,atwo-tracksystemconstitutedbystructureplanningandlocalplanningorbyunitarydevelopmentplanning,andthenewsecondarysystemthatconstitutedbyregionalstrategiesandLocalDevelopmentFramework.ThisarticlefocusesontownplanningsystemdevelopmentinEnglandandevolutionofthesocialbackgroundandthestatutoryplanningstageofthecharacteristicsoffactors,and,drawingalessonfromthedomesticurbanplanningsystemtoimprovethedevelopmentofanumberofproposalsinChina.关键词：法定规划；发展规划；地方规划；结构规划；地方发展框架Keywords:StatutoryPlanning;DevelopmentPlanning;LocalPlanning;StructurePlanning;LocalDevelopmentFramework作者：吴晓松，广州中山大学地理科学与规划学院。[e-mail]张莹，深圳市规划局龙岗分局吴虑，英国谢费尔德大学景观系研究生46国际城市规划2009Vol.24,No.5间进行修订，很难适应社会经济快速的发展，城市规划的编制与实施都是比较僵化且机械的。第四，英格兰城市规划是在城市的快速蔓延和大量开发建设的背景下出现的，是因开发建设的需求而对土地的开发条件进行的规定，这样的规划只是针对开发活动的消极控制，而不是对城市发展的积极引导。第五，城市规划只是地方政府的事务，缺乏国家和区域层次上的统筹。2第一阶段：1947至1968年的发展规划第二次世界大战结束后，英格兰政府面临大量的战后城市重建工作。同时，人口持续地向城市集中，城市扩张蔓延十分明显，城市交通问题日益突出。面对着大量的城市重建和城市发展项目，一方面要求规划必须具有更高的约束作用，规划的法律地位必须提高；另一方面，要求规划必须有更高的灵活性，以适应城市大量且形式多样的开发活动。1947年《城乡规划法》（TownandCountryPlanningAct1947）的颁布，建立了英格兰的新城市规划体系。作为英格兰法定规划的重要里程碑，它进行了一系列根本性的变革。首先，直接的规划权力由城区和区议会转而归属郡议会和郡区。第二，建立弹性机制。如果需要的话，每五年地方规划管理部门有职责对规划进行修订，城市规划及规划修订的批准由部长负责而不需经议会审批。另外，对各种情况赔偿的细节做出相应规定，并设立了补偿基金。法案规定地方政府必须编制发展规划（DevelopmentPlan），其覆盖面为地方政府的整个辖区。所有开发项目必须根据发展规划申请规划许可，从而确立了城市规划的法定地位，是英格兰城市规划第一部真正意义上的法定规划（图1）。发展规划相对于城镇规划大纲有所改进。第一，发展规划的法律地位较城镇规划大纲明显提高。法案要求地方政府必须对管辖内所有土地编制发展规划，开发建设项目的实施必须要有规划许可。第二，发展规划的灵活性较强，它只提出开发政策，不涉及具体的开发项目。总体说来，发展规划适应了第二次世界大战以后英格兰城市重建的需要。3第二阶段：1968至1985年的“二级”体系20世纪60年代，随着英格兰社会经济情况的变化，发展规划也日渐显露出若干问题。特别是在1964年工党重新执政后，开始组建“规划顾问团”（PlanningAdvisoryGroup）对1947年的规划体系进行全面的评价，并于1965年发布了题为《发展规划的未来》（TheFutureofDevelopmentPlan）的研究报告。报告指出发展规划存在以下问题：第一，发展规划的关注点主要集中在城市土地利用问题，而忽视了对社会、经济和环境问题的考虑；第二，由于发展规划必须经过中央主管大臣批准，导致审批时间过长，远远滞后于开发控制的需要，其作用甚微。因此，报告建议规划必须考虑社会经济发展趋势、人口预测和交通增长，并建议采取不同类型的发展规划形式和综合开发地区的形式取代1947年的单一发展规划模式。1968年颁布的《城乡规划法》将1947年的发展规划分解成战略性的结构规划和实施性的地方规划两部分。郡和区都是规划主管部门：郡负责新形式宏观层面上的结构规划，解决郡的战略规划问题，而区负责微观层面上的地方规划以控制区域的开发建设，构成了英格兰城市规划的“二级”体系（图2）。图1从城镇规划大纲到发展规划①英国中央主管城市规划的部门曾发生过多次变化，当时是由“住房和地方政府部”负责，此处的国务大臣即住房和地方政府部部长。1932—1947年1947—1968年城镇规划大纲（区）发展规划（郡和郡区）英格兰城市规划“二级”体系中的结构规划由郡负责编制，需经过中央主管城市规划的国务大臣①批准。结构规划属于战略性规划，其目的是为郡的未来15年或更长时间的发展提供战略性的发展计划，保证发展与保护之间的平衡，确保地区发展符合国家和区域政策，为地方规划的制定提供框架。它的主要工作内容是为郡政府结合社会经济发展实际情况提出一般的土地开发政策，与1947年仅是为地方政府土地开发提出指导方针的发展规划不同。相比较而言，结构规划中的土地开发政策包括土地开发、交通规划和环境规划等多项内容，它的发展计划更为具体，实用性更强。而英格兰城市规划“二级”体系中的地方规划则由区政府负责编制，由地方规划当局审批。地方规划属于实施性规划，其实施政策必须与结构规划的战略性发展框架相符，其任务是制定未来十年详细的发展政策和建议，包括土地使用、环境改善和交通管理等方面，是开发控制的直接依据。地方规划包括三种类型：地区规划或总体规划（districtplanorgeneralplans）、实施区规划（actionareaplan）和专项规划（subjectplan）。地区规划针对的是结构规划中战略性政策需要得到具体落实的地区，也就是对于地区发展具有战略意义的地区；实施区规划是针对近期内需要重点发展的地区；专图2从发展规划体系到“二级”体系1948—1968年1968—1985年结构规划（郡）发展规划（郡和区）地方规划（区）吴晓松张莹吴虑国际城市规划2009Vol.24,No.547项规划是针对某一专项（如绿化带及历史保护地区等）编制的规划。英格兰城市规划“二级”体系比发展规划有三方面的改进。首先，规划决策的权力由中央政府下放到了地方政府，虽然结构规划仍需要由国务大臣批准，但地方规划只需要得到地方规划机构的认可；而这在发展规划时期，全部要经由中央国务大臣批准。其次，“二级”体系将战略性政策和实施性政策分离，结构规划主要任务是规定目标和提出发展战略，而不是提供绝对的或不可变的规划政策。这使得“二级”体系更具灵活性，更加适应未来发展的不确定性。第三，规定法定规划编制过程中必须要有公众参与阶段，强调了英格兰城市规划的民主性，这也是英格兰政府第一次真正意义上提出把公众参与纳入到规划编制中来。4第三阶段：1985至2004年的“双轨”制模式1970年代，伦敦以外的英格兰地方政府的机构调整影响了规划活动。1972年，英国颁布的《地方政府法》（LocalGovernmentAct1972）把英格兰分为大伦敦地区、6个大都市郡和39个非大都市郡。然而，在1985年颁布的《地方政府法》撤销了6个大都市郡和大伦敦地区的郡一级地方政府，只保留32个伦敦自治区议会和36个大都市区议会。因此，这些地区从原本由郡政府负责编制结构规划，改为由区政府（伦敦自治区政府和大都市区政府）负责编制包括结构规划与地方规划的整体发展规划（UnitaryDevelopmentPlan），而非大都市郡仍然采用原来的由结构规划和地方规划构成的“二级”体系。英格兰城市规划体系存在的