税收执法风险

税收执法风险及其防范某市国税系统分局长（科长）培训课件税收执法风险及其防范可从以下三个方面进行分析一、税收执法风险实证分析(一)依法治税和依法行政理念初步确立1.2001年，总局在全国税务系统依法治税工作会议上第一次明确提出了“将税收工作的重心转向法治导向型”。2005年，为贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，总局下发了《关于税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》。为了贯彻落实全国依法行政工作会议精神，国家税务总局于2010年9月28日上午召开全国税务系统依法行政工作视频会议。内容是认真学习贯彻温家宝总理重要讲话和全国依法行政工作会议精神，总结国务院《全面推进依法行政实施纲要》实施六年来税务系统依法行政工作，部署新形势下税务系统依法行政工作任务，加快推进税务机关依法行政。2.积极探索“两权监督”（税收执法权和行政管理权）的多项工作机制和制度。3.税务系统依法治税和依法行政工作取得了明显成效，审计和财政监督部门发现的“问题逐年减少，社会形象提升明显”。（二）依法治税和依法行政任重道远1.从2006年至今全市税收执法检查情况越权执法、滥用权力等严重违法行为还不同程度存在。具体表现为：任意行使自由裁量权、税收核定时故意改变税目、不按规定税率征收、不按规定处罚（如未申报纳税处于1万多元的罚款，见《征管法》第62条的规定）、“买税引税”（今年离任审计中发现的问题）、野蛮粗暴执法、侵害纳税人权益（见近年来执法检查通报）。2.当前行政复议和行政诉讼案件主要特点一是案件数总体呈上升趋势，总局和省局受理的复议案件逐年增加，1、纳税人行政救济的风险——2005年，全国税务机关办理了大量的复议应诉案件，已办结的复议案件中，复议决定维持和撤消、变更的比率为56：44；人民法院审结的税务行政诉讼案件中，判决维持和撤消、变更的比率为48：52。近年来纳税人向市局申请复议案件有7起，其中受理5起，2起被变更；二是大多数税务行政案件是个人和私营企业（个体、合伙）提起的；三是县级局、税务所（分局）、稽查局是引起税务行政复议、诉讼案件的主要单位；四是征税和处罚是争议的焦点；五是原具体行政行为被撤销变更比重较大；六是纳税人主体认定引发的争议；七是要求附带审查税收规范性文件的案件数呈上升趋势。3.税务人员职务犯罪案件时有发生据不完全统计，2005年8月至2006年12月税务系统税务涉税渎职犯罪共439起，其中滥用职权罪76起，玩忽职守罪255起，徇私舞弊不征、少征税款罪79起，徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪25起、徇私舞弊不移交刑事案件罪4起，根据以上统计，玩忽职守罪占整个涉税渎职犯罪的58%。而2006年全国仅国家税务局系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员就有144人。从总局纪检组监察局有关资料随机选取的17个案例分析，其中属于玩忽职守罪案件13件，受贿罪1件，滥用职权罪1件，徇私舞弊不征或少征税款2件；涉案税务干部20人，其中县处级干部5人，乡科级干部3人，一般干部12人，被判处刑罚的10人，定罪免诉的10人。构成犯罪的风险——特别是最高人民检察院“反渎职侵权局”成立，从2005年下半年到2006年，检察机关对工商、税务、土管等部门职务犯罪重点查处。全国税务系统每件重大税案中，都有税务人员被查处和追究。河北省枣强县部分皮毛加工企业涉嫌虚开发票案件（“利剑二号”行动），涉嫌违法的7名税务干部被检察机关逮捕，另有部分违纪干部正在处理中。4.税务人员职务犯罪案件特点（1）涉案人员集中在一线税源管理部门和负有审批职责的基层领导干部；（2）涉案企业的犯罪行为多集中在与增值税专用发票有关的业务上；（3）涉案税务机关不同程度存在疏于管理，制度落实不到位的问题；（4）涉案企业比较多，税款损失巨大，单个案子的涉案金额动辄上百万；（5）17个案中有11案司法机关以税务机关制定的内部管理制度为依据，认定涉案税务人员未能完全依照有关制度开展工作，导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。（三）小结1.随着社会经济发展和市场主体呈多元化发展趋势，税收执法环境异常复杂，涉税行政复议、行政诉讼案件呈不断上升趋势；2.税收执法人员执法风险防范意识不足；3.检察机关加大对渎职侵权案件的查处力度，导致执法风险遽然增大，以玩忽职守犯罪为主的涉税渎职犯罪也时有发生；4.执法风险如不加以消减和控制，必将影响税收事业的长远发展和税收执法人员的健康成长。二、税收执法风险成因分析（一）税收执法风险概念1.税收执法风险是指税务机关及其执法人员在实施税收管理、税款征收、税务稽查、行使处罚等税收执法过程中，因主观上的故意或过失致使执法不当、执法错误或行政不作为给国家和纳税人造成一定的物质和精神上的损失，而被追究刑事责任、行政责任或者执法过错责任的可能性。2.税收执法风险概念的内涵与外延（1）风险的主体：税务机关及其所属的税收执法人员。（2）风险的客体：风险主体未能正确履行税收征管职能，侵犯了国家正常的税收征管秩序，侵犯、损害了国家、纳税人的利益。(3)主观方面：指征税主体主观上故意和过失。(4)客观方面：征税主体实施了作为违法或不作为从而产生执法风险。(5)结果方面：因侵犯、损害国家、纳税人利益而被追究刑事责任、行政责任或者执法过错责任等。（二）税收执法风险的分类1.从执法的角度来分，执法风险可以分为作为和不作为所带来的责任追究；从产生的角度来分，可以分为自身固有的风险和外在的风险。自身固有的风险主要是指执法人员未按照法律、法规的规定履行职责，外在的风险主要指纳税环境带来的风险，如各方干预等。从目前存的问题来看，税务机关应该对自身存在的执法风险给予更多的关注。因为自身固有风险是我们必须面对而不可回避的，但这一类的风险通过我们自身的努力是可以避免的，就税收执法而言，只要依法行政，依规办事，按照程序执法，按照权限执法，合理使用自由裁量权，就能尽力避免被干扰、被投诉或者少败诉、被追究。2.税收执法风险的其他分类（1）经济风险与非经济风险(按有否经济损失分)（2）内源性税收执法风险与外源性税收执法风险（按来源分）内源性税收执法风险：由税务系统内部的各种不确定性因素引发的风险，也叫自身固有风险。包括：税制不合理、税收政策不科学、税收管理制度不严密，税收执法不规范等。外源性税收执法风险：由税务系统外部的各种不确定因素引发的风险。包括：自然风险、社会经济运行风险、技术风险、政治风险等。实体风险和程序风险（3）实体风险与程序风险（按依据分）实体风险：征税主体因违背税收实体法而产生的税收执法风险。程序风险：征税主体因违反税收程序法而产生的税收执法风险。（4）单位风险与个人风险（按风险承担主体分）单位风险：税务机关等征税单位产生的税收执法风险。（行政复议、诉讼、赔偿）个人风险：税务人员因执法行为可能产生的风险。（追究执法责任、行政处分、行政追偿、刑事责任）（5）作为风险与不作为风险（按是否行政作为）作为风险：税务执法人员实施了行政行为，但不彻底或者税收执法人员实施了法律规定不可为的行政行为而产生的风险，还包括乱作为风险。不作为风险：执法人员应当依法作出行政行为，却不作为行政行为而带来的执法风险。如：应征不征，应罚不罚，应查不查。（6）刑事责任风险、行政责任风险和执法过错责任风险（按责任形式分）（依据）（7）经济风险和非经济风险经济风险是指某一税收执法事故给政府和纳税人财产带来经济方面的损失。非经济风险是指某一税收执法事故给政府和纳税人带来精神方面的损失。（税务机关名誉的负面影响，纳税人对税务机关信任危机）3.税收管理类风险(1)这一类风险是指在税收管理过程中由于执法主体在执行或解释法律法规规章和其他规范性文件所赋予的职责职能中应作为而未作为或作为不到位导致管理缺失。这一类的执法行为在日常征管中属于风险高发区，主要表现为不能严格依法治税，执法随意性大，疏于管理、玩忽职守、推诿扯皮、处罚不当、违法不究等为问题。如税务登记不准确，纳税人性质、税种认定错误，一般纳税人资格和防伪税控设备使用审核不严格，增值税专用发票未按规定领用、减免税适用文件错误或是认定错误，“双定户”定额未按规定的流程，政务公开不及时，未进行欠税公告，税率执行错误，一般纳税人进项抵扣审核不严导致多抵扣等都属于日常征管中较易发生的执法风险。这类风险较容易发生所以也最容易忽视，特别是在受外界的干扰时往往因对这些风险认识不足，认为无关紧要，而实际最终造成的后果将可能是极其严重法律责任。即使是简单的税务登记，也可能对以后纳税人是否可以享受减免税等一系列问题产生影响，可能造成该减免的未减免，不该减免的而减免。如对一般纳税人资格审核和专用发票审核不严，一旦出现纳税人虚开专用发票案件，造成税款流失，资格认定整个环节将会承担相应的法律责任。如“双定户”定额不平衡、程序不完善、税负不均衡，甚至影响到社会的安定团结和和谐发展，这个后果也许就不仅仅是一个责任追究能够概括的。4.税务行政诉讼类风险这一类风险税收执法中产生的税务行政复议撤消、税务行政诉讼败诉、税务行政赔偿等风险。从目前的情况看，税务执法在程序、取证以及适用规范上是当前执法中最为薄弱的环节。(1)从程序的角度来看，主要存在日常检查时未按规定出示检查证和检查通知书，税收保全、强制执行未按规定审批，未按规定告知纳税人听证、复议、诉讼等权利，未按照规定的程序进行处罚，未按照规定的程序进行审批等等。(2)从证据的角度来看，突出表现在取得送达回证没有权利人或代理的签章，留置送达没有见证人的签字，收集证据的来源不合法，证据没有形成一个有效的链条等等。(3)从适用规范的角度来看，引用法律法规不准确，适用性和针对性不强，导致定性模糊、征纳双方争议过大，在做《税务处理决定书》和《税务处罚决定书》对案件定性和处理引用不规范。上述存的问题一旦发生，税务行政行为在复议中被撤销或是在诉讼中败诉的风险就相当高，而由此追究执法者的责任也就在所难免了。(三)发生三种责任风险的法律法规依据1.《中国共产党纪律处分条例》警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。2.《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。3.《刑法》滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊不移交刑事案件、徇私舞弊不征、少征税款、徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税、帮助犯罪分子逃避处罚、索、受贿。4.《税收征管法》第七十七条税务人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，依法追究刑事责任。5.《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》警告、记过、记大过、降级、撤职、开除、税务部门内部规章制度。6.税务部门内部规章制度（1）行政处理：批评教育、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格。经济惩戒：扣发奖金、岗位津贴。（三）税收执法风险的表现形式1.从风险的表现形式看，可分为：素质风险；政策风险；岗位风险；考核风险；社会风险。2.也可分为：行政责任风险；刑事责任风险；民事责任风险等。3.上述风险的具体表现形式：1.从风险的表现形式看，可分为：素质风险；政策风险岗位风险；考核风险；社会风险。2.也可分为：行政责任风险；刑事责任风险；民事责任风险等。3.上述风险的具体表现形式：（1）税收执法超越职权税务机关及税务执法人员的具体行政行为，超越了现行税收法律、法规规定的权限范围，或者实施了其无权实施的行政行为，包括主体越权（级别越权、业务越权）、管辖越权、职能越权、无委托执法。其风险是具体执法行为被撤销或者赔偿。（2）税收执法依据适用错误，表现为：一是在税收执法中，不依据法律、法规和规章的有关规定，只依据有关有关司法解释的规定，可能在行政诉讼中存在败诉的可能。二是法律适用错误。三是忽视法律的新立法、修改、废止。税收执法依据适用错误带来的执法风险往往是具体的行政行为被撤销。税收执法案件证据收集不充分、不合法，表现为：一是不收集证据，凭经验执法；二是证据收集不充分或者违背证据的“关联性”要求，所收集的的证据与处理、处罚中阐述的违法事实不存在因果关系；三是证据收集方式不合法；四是先处理，后取证；五