第八章 国外国有资产管理

第八章国外国有资产管理从当代世界各国经济运行状况分析，无论发达国家，还是发展中国家，都有规模大小不一，功能差距较大的国有企业及其国有资产，尽管各国社会制度不同，经济社会发展水平各异，但不乏可借鉴之处。第一节发达国家的经营性国有资产管理一法国国有资产管理在发达国家中，法国的国有企业数量较多，在有的行业资产所占比重较大，国有资产管理管理具有一定特色。从20世纪30年代中期到80年代，法国进行了三次较大规模的国有化运动，使法国的国有资产发展到相当的规模。据统计，1990年法国国有企业产值占国内生产总值的18%，投资额占全国总投资的27.5%，出口额占25%。11986年以后，法国推行私有化，将部分经济效益交的国有企业出售，但国有资产在法国经济社会发展中仍占有一定的地位。从国有企业分布情况看，法国国有企业主要集中在能源、交通通讯、原材料、加工制造、银行和保险等部门，在国民经济和社会发展中具有重要地位。在国有企业组织模式上，法国国有企业主要采取股份公司方式。大部分国有企业是国有资本和私人资本相互参股的混合公司。公司实行董事会负责制。国家控股90%以上的国有企业，董事长由政府直接任命，控股50%以上的国有企业，董事长虽经选举，但基本上由政府1黄少安主编：《国有资产概论》，经济科学出版社，2000年版。掌握。董事会成员实行“三方代表制”，即由国家代表、企业职工代表和有关专家、知名人士、消费者代表构成。在政府对国有企业及其国有资产管理过程中，法国实行财政经济和预算部与各主管部门、议会共同分工管理的体制。其中，财政经济和预算部在国有资产管理方面有较大权限。其职责主要包括：持有国家对企业的直接控股，决定企业股票出售或购买股票；审批国有企业的年度财务收支计划；决定投资分配；决定企业补贴政策；向企业派驻财政监督员等。法国议会对国有资产管理主要发挥监督作用，议会调查委员会和监督委员会就有关事项进行调查、处理。审计院负责审核企业会计账目，检查其合法性、合规性，并对企业的经营业绩进行评价。法国对不同类型的国有企业实行不同的管理方式。对集中于在能源、交通通讯等领域的垄断性企业，政府控制程度较高、管理较为严格，企业自主权较小，投资规模、借款数量、产品价格、工资增长等事项，都由政府决定。对竞争性国有企业，政府主要通过任命企业负责人，监督投资和资产处置等方式管理，不直接控制企业生产经营行为，这类国有企业与一般私营企业处于同等竞争地位。法国政府在处理与国有企业关系方面，重要特色是实行合同管理。即通过合同形式，规范政府与企业的权、责、利关系。其合同类型包括：“项目合同”、“企业合同”、“计划合同”和“目标合同”等。而计划合同是最主要的类型。计划合同的内容包括企业总体发展战略与目标，企业参与国家宏观经济社会政策活动的目标，企业与国家之间的财政关系等内容。在计划合同管理过程中，经过监督、检查、评估、总结和修改等程序。从法国国有资产管理实际看，这种合同管理较好地处理了政府管理与企业自主权的关系。二英国国有资产管理英国的国有资产，主要在第二次世界大战后通过国有化活动建立起来的。1945年—1951年，政府主要以参股和直接购买私有企业股票的方式进行投资，建立了一定数量的国有资产，1974-1979年，政府主要以参股和直接投资方式组建国有企业。国有企业分布较为广泛，除公用事业、基础设施外，还广泛进入制造业等竞争性行业。撒切尔政府上台后，推行“私有化”，国有企业及其国有资产数量有较大幅度下降。从企业组织形式看，英国国有企业分为三种类型：国有企业、国有公司和国有股份公司。国有企业由政府有关机构直接控制，企业各项生产经营活动纳入预算管理，企业在经济上不具有独立性；国有公司具有法人地位，依据议会有关法律建立，具有相对独立性。国有股份公司国家支具有部分股权，企业在生产经营上具有独立性，其运作方式与私营企业一致。在企业内部，英国国有企业大多实行董事会领导下的总经济负责制。董事会成员由政府任命。在管理体制上，英国实行主管部门和财政部相结合，以主管部门为主的模式，议会是国有资产管理的最高机构。主管部门的主管大臣任命所有的董事会成员，规定企业财务处置权限，以及盈利等财务指标。财政部总体上上对企业财务负责，确定对国有企业的资助额、审批各主管部门提交的投资报告，对财政拨款的情况进行监督。议会通过立法管理和控制国有企业，有关国有企业建立、改组、以及私有化等重大问题，必须由议会通过专门的法令来决定，议会制定的有关国有企业管理政策与制度，没有议会同意不得改变。至于企业具体管理事项，议会授权各主管大臣管理。三日本国有资产管理在明治维新以后，日本大力发展资本主义经济，政府直接兴办了大量国有企业，建立了包括军事工业在内的国有经济体系。二战结束后，军事工业被解散，或者转化为民用工业，但国有企业的地位没有发生变化，为战后日本经济的恢复和发展做出了贡献。20世纪80年代后，日本对国有企业实行私有化，出售国有资产，使国有经济在国民经济中的比重有较大幅度下降，在工业化国家中处于较低水平。日本的国有企业主要分布在铁路、邮政、电信、基础设施等公用事业，以及金融、烟草、盐业等行业，在制造业等竞争性行业中几乎没有国有企业。日本国有企业分三种类型：直营事业、特殊法人和第三部门。直营事业是由日本地方公共团体投资兴建，并直接经营的国有企业。国家或公共团体统一掌握其所有权和经营权，直营事业不是独立的经济实体，其设立、经营范围、投资规模及方向、事业计划、产品价格、工资制度等受政府和国会的严格控制，企业自主权十分有限。邮政、造币、银行券印刷、国有林区和酒类专卖等5项现业，是政府直接经营的事业。特殊法人是政府投资，依照特别法律设立的特殊法人企业。特殊法人实行独立经营、独立核算制度。日本特殊法人包括公社、公团、事业团、公库、银行、金库、基金会、营团、特殊公司、其他特殊法人和地方公社等11种。这特殊法人，政府根据投资份额和重要程度不同而采取不同的管理办法。第三部门是指由中央政府、地方公共团体和私人企业共同投资，以股份公司形式经营的国有企业。这类企业是独立的法人实体，有较大的经营自主权。但变更经营范围、修改公司章程、合并、解散等重大事项，需要经过主管大臣批准后才能执行。在管理体制上，日本对国有企业实行高度集权的管理模式。大部分国有企业依据国会制定的特别法律进行设立、经营和管理，政府受国会委托，对国有企业进行管理。政府行政机关直接经营国有企业。政府主管部门决定企业的人事任命、国有企业工作人员受国家公务员法的约束。企业重大经营决策、财务预算审定、利润分配等，都由政府决定，企业自主权较小。因而政府各主管部门和大藏省构成国有资产管理的执行机关，其中，大藏省是总管辖机关，下设理财局，专门负责国有资产管理。此外，还国有资产咨询机关和监察机关。咨询机关由中央及地方审议会组成，回答执行机关的询问，并提出建议。监察机关对国有资产运营的各个环节进行监督。四美国国有资产管理美国历届政府反对利用国有化干预经济运行，国有企业在国经济中所占比重很低，在工业领域不足1%。但在基础设施、公用事业、科学技术研究等方面，国有企业比重较高。邮政部门由政府经营，电力、铁路等部门国有企业占25%左右。在尖端科学技术研究领域，政府投资占80%以上。美国国有企业的组织形式有：完全由政府拥有和经营的公司、国有民营企业、国家参股制企业，还有民营国助企业。国有民营企业是政府将国有企业租赁或承包给私人企业经营，由其按一定价格为政府提供特定的产品。国家参股制企业是指由政府和私人共同持股，参与企业管理，按照各自所持股份分配利润。民营国助企业是指政府为某些执行政府政策目标，符合政府有关要求的企业提供补贴和资助，如联邦全国抵押协会，这实际上是政府干预和调节经济的一种手段。在国有企业的上述组织形式中，以国有民营企业，即租赁或承包给私人经营的国有企业为主要形式。在管理体制上，企业国有资产管理以政府公司控制法为基础，该法在1945年由国会通过，财政部是企业国有资产管理的核心。而非经营性国有资产，以美国联邦财政和管理法为基础，由美国行政总局管辖。美国政府对国有企业的管理主要体现在人事管理和财务管理方面。完全由政府控制的公司，董事会成员由总统任命，并提交参议院审批，国家参股制企业由总统和主管部长任命部分董事，其余董事由股东选举。国有企业如需要从过获取的拨款，或者向财政部和联邦银行借款，则必须向国会提交财务报告，接受国会的预算控制。政府还对国有企业财务进行审计。由于国有民营企业，即租赁或承包给私人经营的企业为美国国有企业主要形式，其管理方式具体包括选择合适的承包商并签订承包经营合同，监督企业生产经营，收购产品和开展财务审计等方面。第二节发展中国家的经营性国有资产管理一印度国有资产管理印度的国有企业形成的途径主要有三条，一是独立后政府从英国政府手中接管的企业，构成了其国有经济的基础。二是通过国有化政策，收购部分私人企业。在20世纪50、60年代，印度主要在金融保险、煤炭、石油冶炼、棉纺等行业实行国有化。三是政府财政直接投资创办国有企业，以建立重工业和基础工业，加速工业化进程。这是印度国有企业性的主要渠道。印度国有经济在国民经济中占有重要地位，国有企业分布广泛，从工业部门到第三产业的服务业度存在国有经济，但主要集中于基础设施、公用事业、基础工业和关键工业部门。因为政府的过多干预，造成国有企业自主权有限，积极性不高，经济效益长期低下，印度政府从20世纪80年代对国有企业进行改革，其目的是改革以行政手段管理国有企业的做法，更多地运用法律、经济手段，将国有企业推向市场，扩大企业自主权，国有企业推出一些领域，对有些企业实行私有化。印度的国有企业有三类：第一类是非股份制的部属企业。部属企业一般不是独立的经济实体，重大经营活动需要得到主管部门的批准，企业收支纳入政府预算管理，其实质是政府分支机构而不是真正意义上的企业；第二类是非股份制的公营公司，它们是国家根据特定法律建立的，企业拥有较大独立性。公营公司是目前印度国有企业的主要组织形式；第三类是政府公司，它们是国家根据公司法注册成立的，并拥有全部或多数股份的国有企业。印度国有企业的领导制度一般是董事会领导下的经理负责制。经理负责企业日常经营活动，董事会在企业生产经营中起指导、监督、保证的作用。董事会成员包括专职董事和兼职懂事，兼职懂事由企业选举提名，并报有关部门批准，专职股东是由政府任命。印度政府主要是通过在财政部设立的公营企业局、政府各主管部门以及审计委员会来行使管理国有企业职能。并且印度政府对国有企业的管理是典型的集权管理，其主要方式有政府对企业实行直接的人事管理、工资管理和外汇使用管理；对国有企业实施强有力的经济计划并实行许可证制度。财政部对企业财务预算进行监督，国有企业除按税法缴纳所得税外，一部分税后利润已股息方式上缴财政部。同时印度国会下属的公共会计委员会、预算委员会和国有企业委员会也有一定的国有资产管理职能。公共会计委员会主要审查国有企业提交的这种经营报告；预算委员会主要审查国有企业预算和改革方案；国有企业委员会代表国会专职负责对国有资产的管理。二巴西的国有资产管理巴西的国有其数量不多，主要分布在石油、能源、电信、矿业、铁路、水电等关系国计民生的重要领域。近年来，巴西对国有企业进行了改革，调整国有经济结构，重点扶持大企业，取得了较好效果。巴西国有企业组织形式主要有国营公司、国有股份公司和混合公司等形式。国营公司是全部资产归国家所有的法人实体，既是企业，又具有政府机构性质，在从事生产经营活动的同时，还承担经济调节和管理职能；国有股份公司是国家占控股地位的法人实体，政府凭借其控股地位对企业进行管理，私人股份较少，也可在市场上流通。混合公司中国有股份不占控股地位，国家干预较少，企业经营与一般私营企业相似，政府只享受普通股东的权利。在管理体制上，巴西对国有企业实行专职管理机构和业务部门管理相结合的方法。国有企业控制署是巴西国有资产管理专门机构，隶属于国家计划部。国有企业控制署的主要职责是，调拨国有企业资金，审批企业预算；审批企业信贷业务；提出增加购油企业股本、收购或出