(2016配解释说明)广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知

-1-广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知穗府办〔2015〕56号各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：经市人民政府同意，现将《广州市城市更新办法》（市政府令第134号）的配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到问题，请径向市城市更新局反映。广州市人民政府办公厅2015年12月11日广州市旧村庄更新实施办法第一章总则第一条为进一步推进和规范本市旧村庄更新改造工作，促进城乡建设协调发展，优化城市生态环境，维护农村集体经济组织和村民的长远利益，根据有关法律法规和《广州市城市更新办法》的规定，结合本市实际，制定本办法。【说明】本条是关于本实施办法制定目的和依据的规定。2015年12月，我市在结合近年“三旧”改造实践，统筹广东省“三旧”改造政策、国家棚户区改造政策和我市危破旧房改造政策的基础上，进行融合提升，出台《广州市城市更新办法》，用以规范指导我市城市更新工作。同时，针对旧村庄更新改造的实际情况，出台本实施办法，作为《广州市城市更新办法》的配套文件，用以进一步推进和规范本市旧村庄更新工作。本实施办法的制定目的包括：一、进一步推进和规范本市旧村庄更新工作。实践经验证明，“城中村”改造有力地推进了广州市节约集约用地、优化了土地资源配置，但由于“城中村”改造牵涉的主体多、-2-各方利益诉求平衡难度大，且各村历史遗留问题复杂，改造进程中仍存在很多问题需要解决。为此，本实施办法的首要目的在于为本市旧村庄更新工作提供指引和依据，进一步推进和规范本市旧村庄更新工作。二、促进城乡建设协调发展，优化城市生态环境。“城中村”是我国快速城市化进程中土地二元所有权体制下的产物，是城乡发展不平衡的表现。“城中村”普遍存在建筑密度、公配不足、环境较差、管理薄弱等问题。通过旧村庄更新，可以有效推进城乡一体化，促进城乡建设协调发展，优化城市生态环境。三、维护农村集体经济组织和村民的长远利益。旧村庄更新可以改善建筑形态，提升产业结构，稳定集体经济组织内部利益格局，对村民融入城市生活、维护农村集体经济组织和村民的长远利益具有重要意义，也是本实施办法的制定目的之一。本实施办法基本思路是：坚持政府主导，在项目实施方案批复前杜绝企业进入，按照“片区策划——编制方案——项目实施”三阶段设计，进一步理顺和简化改造流程：1.第一阶段：改造策划与控规论证。该阶段属政府决策阶段，着重整体性的宏观把握，提出区域发展定位、更新策略、发展导向、落实公配比例、对经济可行性、规划可实施性进行研究，测算安置复建规模和改造效益，安排建设时序等。策划方案审定后，必要时进行控规论证和调整（单个项目的实施方案不再进行控规调整），锁定建设总量。2.第二阶段：实施方案编制和审批。该阶段属于政府主导、社会力量参与阶段，由区政府主导项目实施（包括拆迁补偿安置阶段）方案的编制，并从委托专业机构编制、组织专家论证、开展公众参与（征求村集体及村民意见）、征求职能部门意见、市更新部门及领导机构研究协调等方面，保障方案的科学性和可实施性。3.第三阶段：项目更新改造实施。该阶段项目实施方案（含拆迁补偿安置方案）已批复、稳定，进入动迁和建设实施阶段。合作改造项目通过招标方式引入合作企业进行开发建设，可一次性引入，即“毛地”招标，企业出资，村集体拆迁完毕后，“净地”移交企业建设；也可由村集体分别引入土地整理企业进行拆迁和房地产开发企业进行开发，即两阶段引入。为规范自主改造，本实施办法根据有关法律法规，规定转让全部股权应当经村民表决通过，并在农村集体资产交易平台公开挂牌转让。转让部分股权属于对外合作，视为合作改造，应遵循合作改造的规定。-3-第二条本市行政区域范围内，符合旧村庄改造政策且纳入城市更新（“三旧”改造）数据库的旧村庄的更新改造，以及经市政府同意，旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地统筹整理进行成片更新改造，适用本办法。【说明】本条是关于旧村庄更新改造适用范围的规定。适用本实施办法的情形包括两类，一类是对旧村庄的更新改造。该类改造须具备一定的前提条件，即在本市行政区域范围内，符合旧村庄改造政策且纳入城市更新（“三旧”改造）数据库。另一类是对旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地统筹整理进行成片更新改造。该种情形须经市政府同意方可进行。本条规定对可进行旧村庄更新改造的对象范围进行合理界定，体现了“封闭运行、结果可控”的要求，规定旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地统筹整理，有利于推进成片更新改造。经市政府同意，有利于体现政府在旧村庄更新改造中的主导地位。第三条旧村庄更新改造包括全面改造和微改造两种方式：（一）全面改造。按照城乡规划的要求，难以通过局部改造改善居住环境、完善城市基础设施，须以整体拆除重建为主实施的更新方式。（二）微改造。以保护历史文化和自然生态、促进旧村庄和谐发展为目的的更新方式，包含整治修缮和局部改造。整治修缮是对环境较差、公共服务配套设施不完善的旧村庄，以改善居住环境和保护历史文化为目的，通过增加市政公共服务设施，管线下地，打通交通道路、消防通道，对单体建筑进行整治修缮和重建，实现“三线”下地、“雨污分流”，改善人居环境和提升社区功能。局部改造是保持村庄传统特色风貌，改善居住环境，通过局部拆除、抽疏建筑等办法实施的整治。【说明】本条是关于旧村庄更新改造方式的规定。-4-旧村庄更新改造包括全面改造和微改造两种方式。本条规定对全面改造和微改造进行了定义，并明确了各自的特点。全面改造主要适用于按照城乡规划的要求，难以通过局部改造改善居住环境、完善城市基础设施，须以整体拆除重建为主实施的情形。微改造则主要适用于通过整治修缮、局部改造可达到保护历史文化和自然生态、促进旧村庄和谐发展目的的情形。从改造方式上看，全面改造涉及面广，拆迁补偿安置量大，推进时间较长。微改造通过整治修缮或者局部改造的方式进行，相对比较方便、灵活，投入少、见效快。第四条旧村庄全面改造主要包括以下三种模式：（一）征收储备。由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置补偿，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设，村集体经济组织不参与土地出让收益分成。（二）自主改造。由村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。（三）合作改造。由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。【说明】本条是关于旧村庄更新全面改造模式的规定。旧村庄全面改造模式，按照改造主体不同分为三种模式：征收储备、自主改造、合作改造。征收储备由政府作为改造主体，自主改造由村集体或其全资子公司作为改造主体，合作改造由村集体和引入的合作开发企业作为改造主体。《广州市城市更新办法》第一次将征收列为改造模式。本条规定的征收储备模式是对该改造模式在旧村庄更新改造中的体现。自主改造模式，是指村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块的改造模式。采用自主改-5-造模式，以充分体现村集体经济组织自主意愿，但拆迁安置须由村集体经济组织自行处理，对村集体经济组织的经济实力和组织能力要求较高。合作改造模式，是指由村集体经济组织通过市公共资源交易中心公开招标，引进开发企业合作参与改造的模式。这一规定有利于减少旧村庄更新改造过程中的腐败、黑箱操作等行为。第五条旧村庄更新改造应当有利于城乡生态环境改善和产业结构调整，先规划，后实施，严格遵循规划管控。坚持以人为本、规划先行、完善配套、提升公共服务、增进社会和谐，促进经济效益、生态效益和社会效益综合提升。旧村庄更新改造应当注重保护具有历史文化价值的古村落、古村庄、古村群，坚持“保护优先、民意优先、生态优先、公建优先”原则，立足实际、因地制宜，发掘历史文化内涵、培育特色，打造宜居、宜业、宜游的历史文化古村品牌。【说明】本条是关于旧村庄更新基本原则的规定。旧村庄更新改造应当遵循下列原则：第一，规划管控原则。旧村庄更新改造中，要体现规划引领作用，强调先规划，后实施。第二，以人为本原则。旧村庄更新改造中，应当坚持以人为本、提升公共服务、增进社会和谐，促进经济效益、生态效益和社会效益综合提升。第三，文化传承与保护原则。广州市是历史文化名城，旧村庄更新改造应当注重保护传统历史村落文化，坚持“保护优先、民意优先、生态优先、公建优先”原则。第六条市城市更新领导机构负责审议旧村庄更新改造重大政策措施，审定城市更新规划、计划和城市更新资金使用安排，审定更新片区策划方案和项目实施方案。市城市更新部门负责研究起草旧村庄更新改造政策，组织编制旧村庄更新改造中长期规划、年度计划、更新片区策划方案、专项资金使用计划，建立常态的基础数据调查制度，组织各区政府开展基础数据调查工作，建立城市更新数据库，统筹安置房建设使用计划，建立审核协调机制，统筹旧村庄更新改造项目审核，并对项目实施进行监督管理。-6-各区政府是本辖区旧村庄更新改造工作的责任主体，负责组织编制旧村庄更新改造计划，旧村庄更新改造项目前期摸查，编制片区策划方案、项目实施方案和拆迁补偿安置方案，做好与拆迁补偿安置、项目运作、建设管理相关的维护社会稳定等工作。各相关行政主管部门在各自法定职责范围内依据市城市更新领导机构的决策开展旧村庄更新改造的相关工作。【说明】本条是关于旧村庄更新改造管理架构及职责分工的规定。市级层面的城市更新组织机构包括城市更新领导机构、市城市更新部门及相关主管部门。市城市更新领导机构负责宏观统筹，对重大、宏观问题进行审议、决策；市城市更新部门负责全市城市更新日常管理与协调监督。各相关行政主管部门负责全市城市更新日常管理与协调监督。各相关行政主管部门在各自法定职责范围内依据市城市更新领导机构的决策开展旧村庄更新改造的相关工作。各区政府熟悉本区情况，作为城市更新工作的责任主体，有利于属地管理、协调多方力量，因地制宜开展工作，充分发挥地方积极性，加快推进城市更新工作。第七条旧村庄改造可多渠道筹集更新资金来源，包括：（一）市、区财政投入的城市更新资金；（二）国家有关改造贷款政策性信贷资金以及各级财政的新农村、文明村建设经费；（三）整理村集体及成片低效土地后节余土地的出让金收入；（四）参与改造的市场主体投入的更新改造资金；（五）村集体、村民及其他权属人自筹更新改造经费；（六）其他符合规定的资金。【说明】本条是关于旧村庄更新改造资金来源的规定。本条旨在鼓励多渠道筹集资金用于旧村庄改造。旧村庄更新改造需要大量的财力投入，资金投入量大、回报周期长，因此，要鼓励旧村庄多渠道筹集更新改造资金。资金来源可以是财政资金、政策性信贷资金，还鼓励充分利用好市场资金。各类资金的来源渠道、使用范-7-围、资金成本、回报要求、回收周期等各不相同，利用好不同类别的资金可以起到互补作用，一方面能建设财政资金压力，另一方面能充分调动社会资本积极性，实现投入共担、利益共享。第八条旧村庄更新改造应当与查处违法用地、违法建设相结合。区政府应当建立有效机制，杜绝新增违法用地、违法建设，加大对现状违法用地、违法建设的查处。镇政府、街道办事处应当开展对辖区内违法建设的日常巡查、发现、制止、拆除、报告等工作，及时有效制止违法建设行为。村民委员会、村集体经济组织应当自觉加强对本村村民建房的管理，保障村集体共同利益。【说明】本条是关于旧村庄更新中制止违法用地、违法建设的规定。高了改造成本，已经严重影响了旧村庄更新改造的进程。2013年3月1日起施行的《广州市违法建设查处条例》第二十一条规定，对于未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除。广州市政府发布《广州市人民政府关于严查严控违法