中国公务员制度的战略选择与发展35页PPT

公务员制度与分类管理国际趋势:恩赐制——忠诚，传统社会中的信任公务员制度——能力、忠于职守的统一，现代大生产模式下的职业管理模式新公共管理——责任和企业家精神，绩效，柔性生产模式下的自主管理模式未来？公务员制度中的人员管理西方公务员制度的发展恩赐官职制——政党分脏（分肥）制国家公务员制度（19世纪50年代）考试任用制度委任制：助手、秘书等辅助人员聘任制：外部专家、学者选任制：政治领导人考任制：大多数公共部门的职位伍德罗威尔逊的政治－行政两分说《行政学研究》文官制度：我们理想的文官制度是这样一种制度：它有教养，理智而充满活力，与此同时又通过选举河经常性的公开协商同公众的思想保持密切的接触，以彻底排除武断和等级思想。公务员制度需要解决的问题：问题是：如何使政府官员尽其才智，全心全意为其上司和社会服务？如何通过提供足够的生活所需使这种服务引起他最一般的兴趣？如何通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣？如何通过增进他的荣誉和确立他的品格使这种服务成为他最崇高的兴趣？我们怎样才能使地方和全国都达到这种程度呢？伍德罗威尔逊的理想：一个容忍分散权力的广泛联盟将会取代集权。公民自由的原则无处不在地与行政管理的方法互相辉映。如果对政府管理方式和手段的比较研究能使我们提出一些将政府行政管理的公开性和活力与随时接受严肃而得人心得公众批评结合起来得建议，那么这些比较研究就能荣登政治研究得一些最高级和最富有成果得殿堂。中国公务员制度的模式选择问题公务员制度与中国政治制度之间的关系公务员制度发展所面临的新的环境因素技术因素现代信息技术的发展现代管理技术的发展（系统优化等，专家系统，管理模拟和政策模拟等）生产模式的因素技能发展模式和技能供应模式文化传统与政治文明的发展程度公务员制度中的局限性彼德·德鲁克的观点“掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样”一个鼓励创新的组织结构能够培养企业家精神和企业家行为。严格管理控制下的职位管理美国大生产模式下的人事管理系统勇于承担责任、锐意进取的领导者和保持现状的管理者角色之间的冲突日本公务员制度和美国公务员制度的比较新趋势(1)•精简和非官僚化趋势•小政府•服务外包•合同制而非终身制•新型胜任特征：•主动性、积极性、冒险精神、努力、负责、勇于承担责任•批判性思维•员工的多样性•文化、知识——沟通协调成本降低•合作精神•创造性新趋势(2)•组织氛围•信任•平等•积极进取•基层自治•强调决策与执行的分离，内部执行机构的自治（独立人事权）•网络化组织•强调政府与企业、社区之间的合作，通过合作关系实现治理人才管理发展趋势的总结管理工作－管理信息－管理知识以工作为分析单位过渡到以人为分析和激励的基本单位组织生产率的强调与用工形式的变化合同制雇员的增加服务外包(包括公共部门)员工自主权的增加和基层权力的扩大第二部分：分类管理的不同方法及其发展趋势职位分类管理（rank-in-jobsystem）/(positionclassification)品位分类管理（rank-in-personsystem）主要国家的分类方法分类管理的发展趋势影响分类管理方法的主要因素分类的作用定位确定标准和规范任用标准－选拔测试的内容和性质薪酬确定依据（相对重要性的大小）培训需求的参照标准工作绩效标准制定的依据雇员关系和人事争议的事实依据职位分类管理（rank-in-jobsystem）定义以公共部门雇员的职务为基础进行人员分类管理，依据职务类型、职务的难度、工作职责、所需要的知识、技能和能力以及工作环境等因素，对职务进行分类，对职务的相对价值大小进行评价和比较，最后确定职务规范的方法。特征工作分类在先，任职者分类根据工作分类雇员在组织的地位和报酬水平仅仅是其所承担的职务的函数基本前提假设：组织是职务的组合，而不是个体的集合职务是可以脱离具体个体而存在的，职务本身并不因为某个特定个体而发生变化与人事决策相关的，仅仅是人所拥有的知识、技能和能力产生的社会基础管理者控制科学管理思想从个人魅力权威向法理性权威过渡相对稳定的行政系统，强调通过结构和形式化来确定该系统的稳定性现代化大工业生产的要求品位分类管理（rank-in-personsystem）定义以公务员所具备的知识、技能和经验为基础，强调其技术、知识、教育背景和工作经验等个人因素，来进行分类和分等管理的方法。更加强调广义的资质和雇员的人力资产特征基本前提假设公共部门中雇员的工作取决于其资质和人力资产质量最为关键的胜任特征是通用的,最主要的就是知识和经验环境和任职是变化的,与职务相关的知识和专长是可以再学习的产生和发展的社会基础公共部门雇员的特点个人能力在任务完成中的作用传统政治文化的影响英国政府部门职位体系历史发展：1870年以前，高－低级，分为若干职类，每一职类分为高低级1871－1920，建立了行政级，执行级，事务级，助理事务级的职位结构1921－1967，横向区分，建立编制职位和非编制职位；工业职位和非工业职位；普通行政职位和专业技术职位；1968年以后，统一的行政职位结构。11个职组和1个开放结构一般行政：行政，情报，经济，统计，文书，通讯科学专业技术资料处理培训调查研究法律外交警察秘书社会保障开放结构1971年改革成果800个高级公务职位常务次长、副次长，次官，职系职系，工作性质相同的纵向集团职组，工作性质大体相同的一类职系的集合行政职系行政，执行，事务，和助理事务合并而成，有10个职级助理次官，资深主管，主管，高级执行官，中级执行官，中级执行官（新），执行官，见习执行官，科员和科员助理前三级为部长提供咨询，制定政策。协调和控制工作中间5级执行官，对现行政策范围内政府业务的日常行为负责美国职务制原则：同工同酬，适才适用历史发展：1883年，文官法1923年，职位分类法，成立人事分类委员会在职责和任职资格的基础上进行职位分类，根据分类分级标准定位。专门及科学职务类7等;次专门职务类8等;事务行政及财政职务类14等;安保职务类10等;低级事务及技工职务类5等。1924－1977年，1949年分为一般职务类和技艺保管安保类18职等1954年，取消第二类减少职组（1958年，23个－1965年，22个）1978年，高级行政职位开放法国的公务员分类混合分类把纵向分类的职类划分行政、财会、技术、教育等几类以纵向分类为基础，法国公务员又被横向划分为A、B、C、D四大级别按法律规定分为ＡＢＣＤ四大类。Ａ类：高级公务员集团承担拟定政策、起草法规、组织管理等工作Ａ类公务员必须具有正式的高等教育毕业文凭。Ｂ类：中级公务员承担执行性质的工作，具体在Ａ类公务员领导下工作，进入Ｂ类的公务员必须持有初级高等教育或高中教育文凭。Ｃ类：初级公务员承担具体工作，在ＡＢ类领导下负责执行法规、具体方案的实施Ｃ类公务员至少要持有初中毕业文凭并经过特定的职业教育。Ｄ类：低级公务员承担非专业性的最简单性质的工作（如勤杂事务）Ｄ类公务员具有初中或小学毕业文凭即可。目前法国政府正在实行改革，通过教育和培训逐步将Ｄ类公务员并入Ｃ类。法国还设有特别职类（Ａ*），此职类约有５００个职位，由担任高级行政职务的公务员组成如中央各部的司局长中央行政机关的负责人大区长省长大使行政监察部长官以及大学校长等加拿大的公务员分类管理原先采用针对单个职类的职位分类管理方法公务员队伍原分成72个职组、106个次职组、840个工资等级，有7万余条关于工资福利的法规。主要是不同职组的价值难以比较，容易造成实际上的“同工不同酬”，不利于公务员的流动和管理。加拿大政府从1996年起开始设计和开发“通用分类标准”，以取代旧的分类系统。新的通用分类标准由责任、技能、努力程度和工作条件4个因素以及16个要素构成增加了以前衡量工作所没有的许多新要素，如工作中对于技术的应用，心理压力。日本公务员分类管理行政职、专门行政职、税务职、公安职、海事职、教育职、研究职、医务职、指定职等9大类人员，均执行统一的工资制度。人事院在制定各类公务员工资标准时，都以行政职工资表（一）为基础，确定各类公务员的工资标准表，既考虑了对应关系，又照顾到各自的工作性质、特点、困难复杂程度、重要性等。同行政职工资表（一）相比，税务职工资标准表平均提高12%左右公安职平均高出15%左右海事职一般高出20－25%大学教学人员一般高出13%左右研究职平均高出8%左右。各类公务员的工资差别除了体现在工资标准方面之外，还体现在执行不同的津贴标准。主要国家分类管理方法图谱品位分类职位分类美国英国加拿大法国日本职位分类管理与品位管理品位管理优点强调普遍广义的资质（qualification）有利于通才的培养发展空间相对较大自由的流动工作安排的弹性缺点：官本位主义职位配置过程中对特定的能力和知识的重视程度相对较低通才与专才之间的矛盾职位配置与绩效评价过程中容易产生不公正现象职位分类管理优点：强调的是任职人所从事的职务的责任和作用，强调的是完成任务所需要的知识、技能、能力。注重以职务相关的专业知识和技能有利于专才的培养官等与职能复合同工同酬功绩制缺点横向流动的阻隔高层发展的限制对雇员生涯发展构成一定的制约传统职务分类方法和职位评价方法的缺点人员流动过程中的刚性?过去强调专门技能,有可能造成人力资源的浪费?只强调可能的投入,而对于实际的贡献和绩效很难衡量很难解决不同岗位之间的任务划分问题?很难应对环境快速变化条件下的新任务?相关的解决方法品位管理对人不对职务,根据人所拥有的知识,技能和能力,经验和教育背景等进行分类?市场方法由一线管理人员根据绩效和市场机制灵活决定?宽带制宽带制折中方法：工作评估和分析的特点工作管理的灵活性宽幅的职务分类少的分层训练层完全绩效层专家绩效层岗位设置中的自主权不需要重新分类效果：减少层次的重要性薪资成为一种有效的激励工具提高职业流动程度总体发展趋势混合模式职位分类在部分高级的通用职务采用品位分类管理方法传统的以品位分类为主的国家，逐渐采用职位分类思想，但是更多采用通用型分类标准分类管理模式选择的决定权进一步向基层授权分类管理的关键问题分类管理的核心问题：确定公共部门雇员的贡献因素职位分类的贡献因素以职位为基础，保证系统的稳定性和结构化，保证法理权威品位分类的贡献因素以雇员个人人力资产为基础，强调个体差异以及知识和经验对于个体差异的影响分类管理方法选择的影响因素外部因素整个社会的主导组织形式主导文化政治系统、行政系统需要解决的关键问题外部职务系统和劳动力市场的发育情况内部关键因素组织内部分工程度组织的管理控制模式组织的管理文化和组织文化组织现有的管理水平和主要问题组织成员本身的能力和忠诚的发展程度组织成员对于薪酬等级的主观认知水平补充：从晋升制度看分类管理美国英国法、日、美、英制度简要比较美国分类人员和非分类人员不具有竞争性质地位的人员为非分类人员竞争性职位的人员为分类人员竞争职位除外职位－专业技术人员聘任制，无须经过考试竞争职位的初次任用程序考试－推荐－试用－任职四种任职类型临时任职定期任职有条件的常任公务员常任公务员在没有推荐的情况下，可做暂时任用和紧急任用美国（二）复任转任同一职等同一职系，协商即可不同职系，需要重新考试确认升任（晋升，后）英美晋升制度英国美国功绩晋升＋开放式晋升功绩晋升＋内升为主开放结构专业人员，外交人员与行政人员之间的界线拓宽次官以上高级官员的晋升渠道行政见习官制度机会职位，对外界