中国城市发展报告No1-ReportNo1onCh

中国城市发展报告No.1中国社会科学院城市发展与环境研究中心目录中国城市发展的现状与未来中国城市环境可持续发展中国城市经济集约发展中国城市社会协调发展中国城市基础设施建设与用地管理中国城市管理体制改革中国城市发展的现状与未来中国城市科学发展面临的挑战（一）中国城市发展历程。1.城市化水平的提高。中国城市化经历了漫长曲折的过程。1950年代由于国内外政治经济形势，特别是农业生产能力的相对落后，国家采取了“积极推进工业化，相对抑制城市化”的政策导向，实行城乡分治，限制农村人口向城市迁移。1950～1978年的28年中，虽然工业化水平增加了27个百分点，但城市化水平仅增加了7个百分点。改革开放后，中国城市进入稳定发展时期，城市化明显加速。改革开放初期，返城人口激增，城市化提速，1978~1985年的8年间城镇人口所占比重提高了5.79个百分点，1984年城市经济体制改革开启了城市发展的新时代，大量城市就业机会的增长吸引了巨大数量的农民工群体，1985～2000的15年中城市人口所占比重又提高了12.51个百分点。进入21世纪，国家通过户籍、社会保障一系列改革，城市化进一步加速，至2006年城镇化率达到43.9%，6年间提高了6.28个百分点。2.城市空间结构的演变。受殖民地半殖民地和封建制度的影响，中国近代城市主要分布于东部沿海、沿江地区，1949年东部地区城市人口占城市总人口比重达67%。中华人民共和国成立以后，国家调整城市区域布局政策，工业和城市布局向中西部地区倾斜，东部地区城市人口占总城市人口比重1978年下降到47.9%，1985年进一步下降到47%。改革开放以后，东部地区发展优势突出，也得到了更多的优惠政策倾斜，城市发展迅速，至2004年东部城市人口所占比重达到52.1%。21世纪初，中央提出西部大开发政策，西部地区城市发展加速，其城市人口占城市总人口比重由1998年的15.8%上升到2004年的18.3%。3.城市规模结构的变化。中华人民共和国成立初期，特大城市发展迅速，其人口占全国城市人口比重由1949年的36%上升到1965年的44.9%，小城市人口所占比重则由25.5％下降为15.6％。文化大革命十年，特大城市服务业功能萎缩，人口相对减少，到1978年其人口所占比重下降到37.5%。改革开放以后，随着上山下乡人员返城，特大城市人口出现了恢复性增长，所占城市总人口比重到1985年达到39.3％。与此同时，由于农村经济活跃，与农村连接紧密的小城市也出现了快速增长趋势，其占城市总人口比重由1978年的14.1%上升到1985年的17.0％。但是由于贯彻限制大城市规模、积极发展中小城镇方针，到1998年特大城市人口所占比重下降到36.6％。21世纪以来，国家对大城市的限制政策放松，大城市和特大城市再次成为城市发展的重心。1998～2004年大城市、特大城市占城市总人口比重分别提高了3.3和2.9个百分点。4.城市产业结构的演进。旧中国城市多为封建统治的政治文化中心或殖民半殖民地经济中心，共同特点是生产能力低下，寄生性和消费性强，新中国成立初期为发展生产，国家对部分城市产业结构进行了调整，上海等特大城市过剩的消费服务功能被转移到内地城市，其他城市也加强了生产性建设，城市工业生产加强。1950年代后期，城市建设受“左倾”思想影响，城市的生产性功能进一步被强调，消费功能被进一步削弱或取缔，城市工业也进一步重工业化，形成畸形的产业结构；各城市之间也追求“大而全”、“小而全”，纷纷建立独立、完善的工业体系，以达到自我供给、自我平衡，导致城市功能单一、产业结构趋同。改革开放以后，城市各行各业都获得了巨大的发展，市场作用日益扩大，城市经济也逐渐由封闭走向开放。城市经济活动不再局限于自身，而是成为周边区域的生产、贸易和服务中心。三次产业结构发生重大调整，生产部门不再是城市尤其是那些非经济中心城市昀重要的部门，贸易和服务部门的重要性迅速上升，城市功能也由单一的生产基地转变为生产、贸易、金融、科教文卫等综合功能的集合。全国第三产业占GDP比重由1980年代不足30%上升为近年来40%左右，产业结构不断向合理化、高级化演变。（二）城市经济面临的问题。1.城市化水平仍然滞后。改革开放以来特别是近几年，中国城市化速度加快，但相对于工业化和经济发展水平，城市化仍然滞后。按当年汇率计算，2006年中国人均GDP已超过2000美元，而城市化率为43.9％。按照钱纳里等人的标准发展模式，1500美元左右对应的城市化率应在60%左右。按照工业化水平计算，2005年中国二、三产业占GDP比重达87.4%，韩日等国同等工业化率对应的城市化率也都在60%以上，显然中国城市化明显滞后于工业化和经济发展水平。2.聚集效应没得到充分发挥。经济发展到一定阶段，城市的发展既有赖于厂商聚集，又有赖于居民聚集，生产聚集效应和消费聚集效应同时并存。而中国现阶段，因为管理体制、用地政策以及现有利益格局的限制，跨区域发展受到限制，不少城市发展规模受到限制，既影响了生产和消费聚集效应的发挥，削弱了区域中心城市发展动力，也成为现有超大城市进一步膨胀的因素。3.城市产业结构不尽合理。各城市普遍盲目追求产量和总量的提高，产业结构和产出绩效相对被忽视。相对于第二产业，各城市发展第三产业的动力普遍不足，发展相对滞后，2006年中国第三产业占GDP比重仍在39.5%左右变化。在招商引资、产业确立方面，恶性竞争，重复建设，结构趋同，东部地区产业相似率达93.5%，中西部地区产业相似率达97.9%。就产业的技术结构而言，改革开放以后,中国城市总体上仍然沿袭传统的高投入、高产出、低效率的经济增长方式,企业研发动力不足,技术进步缓慢，科技进步在经济增长中的作用较低，高技术含量的生产能力不足，产业层次整体水平较低，也因此导致地区优势不能充分发挥，地区间发展差距加剧。（三）城市资源供给的约束。1.水资源严重短缺。中国水资源人均占有量不足世界平均水平的1/4，同时时空分布不均。如西北以冰雪融水补给为主的河流6～8月的径流量超过全年的80%，耕地面积占全国60%的北方地区水资源量仅占15%等。据水利部统计，截至2006年，中国661个建制市中缺水城市占2/3，其中100多个城市严重缺水，年缺水总量达400亿立方米。与此同时，绝大多数城市用水效率低下，2004年全国万元GDP用水量399m3，万元工业增加值用水量196m3，水资源浪费严重，用水效率较低。水资源短缺已经成为城市经济社会可持续发展的严重制约。2.人地矛盾尖锐。中国幅员辽阔，但人均国土面积仅及世界平均水平的35％，可利用土地特别是可耕地不足。根据国家土地变更调查，2006年全国人均耕地面积仅为世界人均水平的40%。全国居民点及独立工矿用地2635.45万公顷，比2005年增加1.3%；交通运输用地239.52万公顷，比2005年增加3.76%，建设用地增长迅速。从用地结构来看，一些城市忽视城市环境质量提高，公共绿地、公共配套设施用地、住房用地不足或比重普遍偏低。从用地效率来看，由于土地管理体制的缺陷，建设用地开发混乱，浪费严重。同时，城市人口增加与城市建设用地供给不足的矛盾突出，城市土地利用效率低下，已经成为制约城市发展的重要“瓶颈”。3.能源缺口大。中国人均能源资源拥有量较少。随着经济快速发展，能源消费逐年上升。1980～2000年的20年间，中国能源消费增加量为7亿吨标煤，而2001～2006年6年时间，中国能源消费净增11亿吨标煤，达到24.6亿吨，接近欧盟25国的能源消费总量。近年来中国工业结构重工化趋势增强，生产性能源需求进一步增长。随着快速城市化和居民收入水平的提高，城市居民消费结构进一步升级，汽车、空调等高耗能消费品消费增加，城市生活性能源需求快速增长。城市生产性能源需求和生活性能源需求的双重增长导致能源缺口加大。另外，奢侈消费倾向有蔓延趋势。能源供给缺口和低利用效率成为城市经济可持续发展的威胁。（四）城市环境存在的隐忧。1.城市空气质量不容乐观。尽管近年来城市空气环境质量有所改善，但仍不容乐观。2006年全国113个环境保护重点城市中，没有一个城市的空气质量达到一级标准；44.2%的城市达到二级标准；48.7%的城市达到三级标准；还有7.1%的城市为劣三级。这主要表现在两个方面：第一，二氧化硫污染问题尚未解决，2006年全国13.2%的城市二氧化硫年均浓度超过二级标准，其中劣三级的城市占3.6%，这也使得全国一半以上的城市遭受酸雨袭击。第二，北方城市沙尘天气肆虐，21世纪以来北方沙尘天气增多，2006年沙尘天气分12次32天大范围地影响了中国北方城市环境空气质量。2.城市水环境质量令人担忧。随着工业化步伐加快，工业化对水资源的污染不断加剧，但不少城市对水环境的保护力度不足，污染问题日益突出。2005年全国污废水排放总量717亿吨，其中2/3未经处理直接排入水体，造成90%的城市地表水域受到不同程度的污染。2006年参加全国“城考”的595个城市中，有205个城市生活污水集中处理率为0，占被考核城市总数的1/3强。全国城市集中饮用水水源地水质达标率88.69%，水域功能区水质达标率82.13%，分别比2005年下降了9.01个百分点和7.24个百分点，部分城市出现水质性缺水。更有部分城市地下水质出现恶化趋势，在开展浅层地下水水质监测的125个城市中，有21个城市主要监测点地下水水质呈恶化趋势，在开展深层地下水水质监测的75个城市中，有12个城市主要监测点地下水水质呈恶化趋势。城市水环境污染形势依然严峻。3.固体废弃物治理有待提高。长期以来固体废弃物和生活垃圾一直困扰着中国城市环境，一些大城市不同程度地存在垃圾“围城”现象。近年来，随着国家对城市环保加强管理，固体废弃物和生活垃圾综合利用和处理有了较大改善，但未来发展不容乐观。2006年全国城市生活垃圾无害化处理率平均为59.48%，比2005年降低0.23个百分点。其中192个城市为0，占“城考”城市总数的32.3%；167个城市医疗废物集中处置率为0，占“城考”城市总数的28.1%。城市固废治理任重而道远。（五）城市社会面临的挑战。1.人口老龄化速度快。1999年中国进入人口老龄化国家的行列，再过20多年将进入人口老龄化的高峰期。老龄化趋势首先在城市地区出现，特别是在一些大城市，如上海、北京、天津、重庆等超大城市65岁以上人口所占比重2000年已分别达11.53%、8.36%、8.33%和7.90%。人口老龄化已经和必将带来严峻的经济社会问题。首先，老龄人口比重上升将导致中国劳动力不足。据预测，中国劳动年龄（15～59岁）人口将在2020年左右出现拐点，2020年以后劳动年龄人口供给将出现下降趋势。其次，人口老龄化将导致供养系数升高，劳动力成本增加。中国老年赡养系数预测2010年为17.4，2030年为37.0，到2050年进一步上升为47.5，劳动年龄人口与老年人口之比接近于2∶1。随着老龄人口增长，养老金和退休金支出也将相应加大。昀后，人口老龄化将影响中国劳动生产率的提高。人口老龄化将导致劳动人口老龄化，中国是发展中国家，劳动密集型行业比重较高，劳动人口老龄化对提高劳动生产率的影响更大。2.城市就业压力持续加大。中国人口基数大，随着城市化的加速，城镇劳动力供给将持续增加。中国城镇近年每年新增劳动力超过540万人，而实际吸纳新增就业人员只在300万人左右，城市就业压力持续增加。从1995~2006年，全国城镇登记失业率从2.9%上升到4.1%。一方面，1990年代中期以来国有企业改革导致的下岗职工仍然有部分没有得到安置，这在东北等老工业基地尤为严重；另一方面，与国民经济的增长相比，第三产业发展滞后，吸纳劳动力能力不足。同时，随着大学扩招，大学毕业生就业压力也在增大。2001～2007年全国大学毕业生数由114万增加到495万，而大学毕业生就业率呈现显著下降趋势，2001年就业率在90%以上，至2006年仅为70%左右，导致人才浪费，也成为社会不稳定的因素。3.城市贫困问