中国技术标准发展战略的新思维

中国技术标准发展战略的新思维编者：郑卫华中国标准化研究院副院长，“中国技术标准发展战略研究”和“国家技术标准体系建设研究”课题组负责人。技术标准战略是我国为应对入世挑战所实施的“人才、专利、标准”三大战略之一。国家科技部在“十五”科技专项计划中列入了“重要技术标准专项”。中国标准化研究院院长矫云起指出：“中国技术标准发展战略研究”和“国家技术标准体系建设研究”是“重要技术标准研究”重大专项中的重中之重的课题。两项课题自2002年9月启动以来，受到社会各方面的高度关注和广泛支持，在国家科技部、国家质检总局、国家标准委的高度重视和领导下，在各省、自治区、直辖市质量技术监督局，国务院各有关部门、行业协会、集团公司，各全国专业标准化技术委员会的积极支持下，目前课题研究已取得重大成果，并进入最后冲刺阶段。作为具体组织两项课题研究的负责人，郑卫华专为本刊撰文，深刻阐述了中国技术标准发展战略新思维的主要内容、基本战略和实施策略，以及国际标准化形势，剖析了我国目前在标准化工作方面存在的主要问题。立意深远，高屋建瓴，发人深省，催人奋进。建议一读。中国标准化研究院副院长郑卫华谈中国技术标准发展战略的新思维认识和反思我国标准化的现状、国际标准化形势，充分理解中国技术标准发展战略的新思维为便于认识和理解中国技术标准发展战略的新思维，我们应该首先认识和反思一下我国标准化的现状，分析一下这一新思维形成的国际国内形势。中国标准化建设的基本国际背景是经济全球化和信息化。在这一背景下，标准发展呈现了三大趋势：1、标准范围不断拓展。随着经济全球化进程的加快，标准的外延一直处在不断扩展的状态。从有形商品到服务贸易，从技术规范到社会责任（包括环境标准和劳工标准等）都被纳入标准范畴，作为规范国际秩序的依据和准则。2、标准成为企业竞争的制高点。跨国公司是全球化的微观主体，同时也是全球技术创新的主体。近年来，跨国公司利用全球经营优势、技术先发优势，纷纷加强商标、专利等知识产权保护，并采取标准等形式谋求在全球竞争中占据有利地位。大型跨国公司对标准的关注，已远远大于对产品的关注。因为今天的每一项国际标准都包含了众多的技术专利，对于发达国家来说，只要一项国际标准中包含某一国家或某一公司的专利，该国或该公司就可以共享标准技术成果，因此有“一流企业做标准、二流企业做技术、三流企业做产品”之说。3、标准成为贸易技术壁垒的主要形式。当前，发达国家掌握着国际标准的制定权，发展中国家的技术标准总体上落后于发达国家，发达国家凭借着这些技术标准，其产品可以长驱直入发展中国家，同时，发达国家又可以用这些技术标准保护本国的利益，将发展中国家的产品阻挡于国门之外。据统计，发展中国家受贸易技术壁垒限制的案例，大约是发达国家的3.5倍。因此，对于一个国家来说，没有完备的技术标准体系，就如同一座不设防的城市，根本没有技术壁垒可言。当前，发达国家已建立起争夺、控制国际标准的铜墙铁壁，而我们目前还没有完全形成一致的新时代的国际标准竞争意识，也没有建立起应对新时代国际标准竞争的体系和运行机制，我国的经济发展、进出口贸易、产业安全等正面临着严峻挑战。随着经济全球化的发展，这种严重性会越来越清楚地显现出来。加入WTO以后，我国出口产品受阻的事件不断增多，而国外产品畅通无阻地进入我国市场就充分说明了这一点。根据商务部最新调查显示，国外贸易技术壁垒和我国标准不能满足市场发展的需要正在成为影响我国更多产品出口的重要因素。2002年我国有71%的出口企业、39%的出口产品遭到国外技术壁垒的限制，损失约170亿美元，相当于当年出口额的5.2%。上述各个数字分别比2000年上升了5个百分点、14个百分点、60亿美元及0.7个百分点。有近90%食品土畜产品出口企业受限，损失约90亿美元；轻工、机电类产品较加入世贸组织前受到的影响更为严重，损失分别约40亿和20亿美元。受打击最大的是劳动密集型产品。欧盟、美国、日本的技术壁垒对我国出口企业造成的损失占总损失的95%。其中，欧盟为41%；日本和美国分别占30%和24%。他们实施技术壁垒的主要方式是提高标准、增加检验检疫项目和技术法规变化。国外技术壁垒操作复杂、隐蔽性强、扩散效益大、影响面广，已经成为长期制约我国出口发展的最大障碍，使得我国相当数量的传统优势产品甚至退出国外市场。据统计，在20世纪70年代，国际贸易中的技术性贸易措施约占非关税壁垒的10％～30％，到了90年代末，这一比例已经上升到45％。1996年8月欧盟以我国生产、加工和检验检疫监管体系总体条件不符合要求为由，相继停止从我国进口禽肉、兔肉和部分水产品，至今尚未解除对进口我国禽肉、兔肉和部分水产品的禁令。我国是生产中药的发源地，但由于没有标准和工业化生产，中药的出口量在世界上只占3%，而日本用来自我国的处方和原料，出口份额却占到世界的80%。今年以来，日本通过修改法规、加强检验等手段，进一步强化食品卫生管理，限制中国农产品对日出口；美国将于今年12月开始执行食品注册通报制度；俄罗斯今年开始对肉类产品实行进口配额管理；加拿大、墨西哥、匈牙利等国也均采取了各种贸易技术性措施。这些使我国外贸出口面临的国际形势更加严峻。另一方面，根据我国入世承诺，我国的进口关税将从2001年的15%逐步降到2005年的10%，进口配额和许可证等非关税也将逐步被弱化和消除。由于缺乏有效的保护措施，一些国内产品将面临国外产品的冲击，直接威胁到我国的经济安全和产业的生存与发展。因此建立我国综合技术标准国际竞争体系，有效应对国际标准竞争是迫在眉睫、关系到中国企业生死存亡的大事。我们要有标准必须走向国际的紧迫感和使命感。应该说明，目前的国际标准竞争，是强弱力量悬殊的、无公平而言的竞争。发达国家已经进入信息化时代，而我国则处于工业化中期。我国一方面要继续完成工业化的使命，同时还要超前应对经济全球化的挑战。如何走工业化时代的技术标准之路，如何应对经济全球化时代的国际标准的竞争，这是摆在我们面前的史无前例的难题。这些难题必须提到国家战略的高度，采取有效的战略措施，否则我们就只能始终遵守别人制定的规则，长期受制于人，使我国在国际经济竞争中一直处于被动状态。融入经济全球化，中国面临着更加严峻的竞争。经济社会发展的关键阶段，需要新的发展思路和战略。中国只有从位于全球生产价值链的低端（仅负责加工制造、装配环节等），逐步转为控制价值链的高端（拥有产品开发、品牌、核心技术、技术标准等），才能在全球竞争中掌握主动，立于不败之地。因此，必须鼓励创新，掌握核心技术，在实施科教兴国战略、可持续发展战略、知识产权战略的同时，采取技术标准战略，将核心技术、知识产权、技术标准进行有机的结合，充分发挥组合效应，注重制定具有自主知识产权的标准，建立自主的国家创新体系，从而实现产业和经济的跨跃式发展。经济全球化把国际标准提到空前的高度，使其成为国际贸易规则的重要组成部分，成为世界经济有序发展的必备条件。当今世界已进入国际标准制约国际市场的新时代。这就意味着，如果本国产品生产技术或标准被国际标准采用，该产品则可在世界市场广泛销售，获得国际竞争的优势。反之，他国产品技术被国际标准采用，本国在采用国际标准组织该产品生产时，则要付出调整生产设备费和专利费（因为有的国际标准中含有专利），在国际竞争中将会处于劣势。通过实施技术标准战略，使我国的创新成果尽快形成拥有自主技术的技术标准，进而以反映我国技术的标准为基础制定国际标准，支撑创新成果产业化。通过实施技术标准战略，使我国不但成为技术的引领者，还要成为规则的制定者，从而在经济全球化的大格局中争取一个有利的位置。我国标准化工作以及强制性标准方面存在的问题，暴露出我国与美欧等发达国家的差距在计划经济体制下，国家管理经济的方式不仅是宏观管理，对于微观经济的管理也具有较强的计划性。为了使生产、建设和商品流通达到统一协调，我国政府一直将技术标准作为管理微观经济的手段之一。与此相联系，为了保证国家计划的有效落实，技术标准的应用被法律法规强制执行。1962年国务院颁布的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》中规定“各级生产、建设管理部门和各企业单位，都必须贯彻执行有关的国家标准，部标准。如果确有特殊情况，贯彻执行还有困难的，应当说明理由，并且提出今后贯彻执行的步骤，报请国务院有关主管部门批准。”；1979年国务院颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》规定“标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以致重大事故者，要根据情节轻重，分别予以批评、处分、经济制裁，直至追究法律责任。贯彻标准确有困难者，要说明理由，提出暂缓执行的期限和贯彻执行的措施报告，经上级主管部门审查同意，报发布标准的部门批准。”可见，这个时期的技术标准，无论是国家标准、部标准都是由标准化法规规定强制执行的，都是强制性标准。这些标准为保证统一协调生产、建设和商品流通的国家计划的落实，起到了不可或缺的作用，同时在保证国家利益、保证产品质量等方面起到了积极的作用。在我国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制转化的过渡阶段，国家调整了管理经济的方式手段，将标准作为政府管理经济的强制手段转向了大部分标准由政府制定向社会推荐的方式，企业标准也由企业自主制定，政府不再过多地干预经济技术活动。国家仅保留了原国家标准、部标准中一部分涉及人体健康、人身财产安全的标准仍作为强制执行的标准，并确定了以上述方面作为制定强制性标准的范围。1988年由国家颁布的《中华人民共和国标准化法》中规定“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准。”“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。”《标准化法》强制执行这些标准的出发点已经与计划经济时期的出发点有了很大的转变，已经由为保障计划经济的落实转向了注重维护社会公共利益。随着我国确立了社会主义市场经济体制和加入了世界贸易组织，我国的市场环境发生了较大变化，市场更加开放，政府职能正在转变，我国经济也正在融入全球经济的大环境中。我国标准制定也正在由政府为主导的计划经济模式向以市场为主导、协会企业等各方参与为主体的模式转变，制定的标准也更注重各有关方面的参与和制定程序的透明度。强制性国家标准经过多次清理整顿，其范围已经趋近于市场经济和国际贸易的要求。在这种转变过程中，面对市场环境的巨大变化和我们要实现完善的社会主义市场经济体制的目标，我国强制性标准还存在一些问题。1，强制性标准的内容超出市场经济条件下国家政府应控制的范围市场经济体制下，国家政府对经济的管理体现在宏观管理上，对微观经济技术活动不做过多干预，而着重于建立公平的市场秩序和保障社会公共利益。法律法规及相应的依法行政是政府管理社会和经济秩序的主要强制性手段，我国强制性标准作为维护社会公共利益的重要手段，既应做到确保社会公共利益不受侵害，同时又应避免过多干预应由市场主导的经济技术活动。这也反映在世界贸易组织所建立的国际贸易体制和原则中，WTO/TBT协议规定，为了不给国际贸易制造不必要的障碍，各成员国仅应为实现正当目标而制定和实施技术法规，正当目标指国家安全要求，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动植物的生命或健康，保护环境。我国强制性标准由于被直接赋予了法律效力，因此，强制性标准的制定和实施也应遵循这一原则，这也是符合市场经济体制下政府管理社会经济的职能。由于我国强制性标准是由计划经济体制下所有国家标准、部标准强制执行向区分出强制性标准和推荐性标准转化过来的，一方面，一些原国家标准、部标准仅依据标准化法所规定的范围而转化成强制性标准或推荐性标准，而未能从标准的内容上去深入分析哪些内容适合制定强制性标准，哪些内容适合制定推荐