中国水行业发展现状及远景政策趋向

中国水行业发展现状及远景政策趋向郑翔（建设部政策研究中心）中文摘要：本文详细介绍了我国水务行业发展中水资源、城市供水和污水处理能力利用以及投资建设资金等方面的发展现状，分析了水务行业存在的体制、价格、管理、效率等方面的问题和未来的改革发展趋势，提出了我国水务行业未来持续发展的政策趋向。Abstract:Thispaperintroducesthedevelopmentstatusofwatersources,citywatersupplying,sewagedisposing,andinvestmentinChinesewaterindustry;analysestheproblemofmanagementsystem,price,efficiencyandthedevelopmentdirectioninthefuture;putsforwardthepolicytrendofstandingdevelopmentinChinesewaterindustry.水行业是指围绕水的生产供应分销等业务而形成的产业，其自然过程如下：来自江河、湖泊、水库等地表水资源或地下水资源的原水被输送到自来水加工厂，加入制水原材料后，经过多道自来水加工工艺，处理消除各种污染物，制成成品水，然后通过自来水供应管道网络系统，把自来水分销给消费者。各类消费者使用后的污水又排入下水道排污系统，再抽到污水处理厂，经过处理后流入江河大海。部分城市污水被处理后又作为中水，被重新利用，再次制造自来水。因此，水行业包括原水、自来水的生产和供应、排水及污水处理等业务，形成一个相对封闭的产业链，参与自然界的水循环。而本文主要涉及作为水务产业主体的供水、污水处理以及管道业务。1我国水行业发展现状1.1水资源严重不足我国水资源短缺，是世界上十三个最缺水国家之一。据《中国可持续发展水资源战略研究》的综合报告预测，2030年前后当中国人口增至16亿时将出现用水高峰，人均水资源量将由现在的2200立方米降至1760立方米，人均水资源量将临近国际用水紧张的标准。2030年前后中国用水总量将达到每年7000亿至8000亿立方米，而中国实际可利用的水资源量约为8000亿至9500亿立方米，需水量将接近可利用水量的极限。资料显示，目前全国669座城市中有近400座城市常年供水不足，水利用率不高，污水处理效率低下。其中有110个城市严重缺水，北京、天津、大连等大中城市已受到水资源严重短缺的威胁。1.2部分地区城市供水普及率、污水处理率低供水普及率方面：2004年全国城市居民用水普及率为88.85%，部分中、西部地区城市居民用水普及率不足80%，个别西部省份城市供水普及率只有60%，如果考虑有一部分供水设施是采用自备井供水的因素，居民通过城市集中供水的普及率会更低。污水处理率方面：2004年我国城市污水处理率只有45.67%，上海、江苏等东部发达地区的污水处理率也不足80%，贵州等西部地区城市不足15%。污水处理中通过污水处理厂集中处理率为32.55%，部分地区甚至不足10%。2004年全国污水再生利用率只有10.20%，部分地区城市甚至没有污水再生利用设施。据估计，目前全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染，其中40%的城市受到重度污染。全国湖泊约有75%以上的水域和53%的近岸海域受到显著污染。我国近50%的重点城镇的集中饮用水源不符合取水标准。1.3供水能力和污水处理能力利用率低在水资源短缺的同时，用水效率不高、用水严重浪费。由于管网设施不配套，供水设施和污水设施利用率不高，目前我国城市绝大部分污水未经有效处理而排入江河湖海，水体污染等情况加剧了我国水资源的匮乏。2004年我国城市供水生产能力利用率只有54.2%，污水处理厂处理能力利用率只有64.78%。由于城市供水管网和污水管网设施不配套，造成了，一方面，我国的城市污水处理率低、部分城市供水普及率不高，另一方面我国城市供水生产能力利用率和污水处理厂处理能力利用率都不高的现象。1.4投资建设资金不足2001年—2004年，我国城市道路、桥梁、绿化、环卫、燃气、供热、交通、供水、排水（包括污水）等公用基础设施投资总量从2351.9亿元增加到4762.2亿元，年均增长26.5%。而我国城市供水、排水（包括污水）设施投资年均增长只有13.79%。城市公用基础设施投资中，供水、排水（包括污水）设施投资所占比例从2001年的21.69%降到2004年的15.79%。除了部分城市采用BOT等市场化方式进行融资外，大部分城市水务行业还是采用传统的财政投资、银行贷款的建设方式。市场化投融资体制尚未真正建立。水行业投资建设资金远未满足需求。1.5水务行业企业整体经营效益低据统计，2004年1-11月，全国53个城市平均利润总额为-378.80万元，与2003年同期相比下降了55.15%，在53个城市中有29个城市利润为负，所占比例为54.72%，与2003年同期相比有30个城市利润降低，所占比例为56.6%。1.6．市场化改革进程逐渐加快自2001年以来，随着国家发改委的《外商投资产业指导目录》和建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《城市供水特许经营协议示范文本》等文件的出台，先后有2001年—2004年城市水行业投资变化趋势01000200030004000500060002001年2002年2003年2004年亿元0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%供水、排水（包括污水）等水设施投资完成额（亿元）市政公用设施投资完成额（亿元）市政设施投资中水行业投资所占比例（%）上海、北京、深圳、青岛、合肥等城市的自来水厂、污水处理厂通过BOT、TOT等方式，引进外资或民间资金，采用特许经营的方式，进行市场化经营，取得了良好的效果。我国水务行业市场化改革的进程逐渐加快。2目前我国水务行业发展存在的问题2.1体制方面，部分地区管理体制不顺尽管上海、深圳、青岛、北京等地区水务先后进行了市场化改革，但是目前大部分地区城市水务行业还存在着政企不分，政府对城市水务企业干预过多，企业不能完全行使法人财产权和经营权，适应市场经济的约束和监管机制还没有形成。有的城市政府部门甚至参与企业的投资决策，当决策失误时，由水务企业为其失误买单，造成国有资产严重流失。政资不分，产权不清，产权出让不规范，产权结构单一，政策性亏损问题比较突出。城市供水价格和污水处理收费不到位，城市供排水价格机制及调整程序不健全、不规范。2.2价格方面，总体水价偏低尽管目前我国城市的水价不断调升，但是增长缓慢，总体水价仍处于低水平，根据调查显示，2004年1—11月全国53个城市平均售水价格为1.47元/吨，其中平均工业售水价格为1.69元/吨，平均生活售水价格为1.27元/吨。在53个城市中，水价低于1.0元/吨的城市有10个，所占比例为18.9%，最低只有0.75元/立方米；水价在1.0元/吨—1.5元/吨的城市有24个，所占比例为45.3%；价格在1.5元/吨—2.0元/吨，所占比例为18.9%。国外一些城市供水成功的国家，居民家庭水费与电费开支相当，水消费一般占个人收入的4%，而我国目前城区家庭水费、电费开支悬殊（电费几倍于水费），水消费仅约占个人收入的1.2%，水价过低使得居民不注意节水，用水量远大于实际需要量，造成很多地方用水紧张。作为水资源匮乏国家，低水价既造成可用水的大量浪费，也不会产生良好的经济利益和社会效益。2.3企业管理不规范，效率低下目前我国水行业企业经营机制和管理方式还不能适应市场经济的要求，企业内部管理不科学、竞争力不强、机构臃肿、人员素质不高、效率低下。尽管我国水务行业整体效益不高，但是我国水务行业上市公司的经营状况明显高于整个行业。目前我国以水务为主业的上市公司有6家，分别为原水股份、武汉控股、南海发展、钱江水利、创业环保及首创股份，其中原水股份、武汉控股、南海发展主要从事自来水生产，首创股份主要通过收购污水处理厂和合资建立自来水厂而进入水务业，钱江水利主要是供水和水资源综合开发，创业环保是以污水处理为主，根据这6家公司2004年年报数据显示，2003年、2004年这6家上市公司的主营业务收入、主营业务利润都远远高于整个供水行业的平均水平（下表所示）。上市公司能通过改制、规范管理提高效益，充分证明我国水务行业的经营形势恶化与自身的管理不力、体制不畅密切相关。企业名称2004年主营业务收入（万元）2004年主营业务利润（万元）2003年主营业务收入（万元）2003年主营业务利润（万元）原水股份97145.343013.596528.347162.8武汉控股17006.45996.916036.86291.6南海发展42394.422727.625538.813019.4钱江水利15733.37442.821842.61171创业环保75514.856517.962969.746603.8首创股份31274.620260.523420.5155163我国水务行业的发展趋势3.1我国水务行业具有广阔的市场前景目前我国仍然有3．5亿人在饮用水的数量和质量上还未得到充分满足，还有四百座城市受困于水量的减少。据估计，到2010年城市供水约需要投资2000亿元。污水处理方面，到2010年城市排水管道普及率和城市污水处理率将分别达到90%和60%，直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市不得低于70%。预计到2010年中国用于污水处理的总投资约需2500亿元。另外，在工业和生活污水治理、城市供水管网的改造、自来水的深度净化、农业节水灌溉设备、开发利用节水型器具等领域都有着广阔的市场前景。2．我国水务行业市场化进程将进一步加快2002年以来国家相关部委陆续出台了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》、《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》和《城市供水特许经营协议示范文本》等一系列关于水务行业改革的文件，。这些文件不仅对我国水务行业的市场化改革具有很强的指导意义，同时对我国水务行业市场化改革进程具有极大的促进作用，我国水务行业市场化进程将进一步加快。4我国水务行业未来发展的政策趋向4.1加快水价改革的步伐，建立合理的水价形成机制水务行业属于政府定价的公用事业，水务价格由政府制定，这是由水务行业的特殊性决定的。但是水价的制定必须符合价值规律的要求，反映水资源价格和供求关系，并与社会承受能力相适应。我国幅员辽阔，东、中、西部地区，大、中、小城市的经济基础不同，经济发展水平不同，市场化程度不一致，目前各地区城市的市政公用设施的价格差距很大。在公用事业市场化过程中，价格的制定必须结合各地的经济发展状况，居民收入水平和承受能力，合理定价。4.2在部分市场化改革条件还不成熟的中西部地区城市，应调整管理职能，加强管理我国绝大多数城市水务企业是隶属于政府职能部门的国有自然垄断企业，垄断经营，缺乏竞争，效率低、成本高。随着跨国水务集团大规模进入我国供水市场，国内供水企业要在竞争中求得生存和发展，必须市场经济规律和建立现代企业制度的要求，通过完善国有资本出资人制度，实现政资分开、政企分开。通过引进外资和民间资本等，加快多种形式的产权制度改革，在保持自然垄断环节国有资本控股的前提下，逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司，有条件的企业要尽快整体上市。严格依法设立股东会、董事会、监事会，明确各自的权利和责任，推动企业建立规范的公司法人治理结构，转换经营机制，推进国有经济的战略性调整。积极探索经营者持股、股票期权等股权激励办法，建立有利于对经营管理者和科技骨干进行长期激励的机制。通过建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，健全企业法人治理结构，建立绩效考核制度、激励机制和约束机制，完善用人制度和财务制度，提高企业的运行效率。为适应水务行业市场化的需要，城市供水行业必须实行政企分离，建立高效率的政府管制机制和企业经营机制。政企分离后，政府与