第三讲--中国古代行政管理概述

中国行政史第三讲中国古代行政管理概述中国古代的国家，经历了和两个阶段。（奴隶主专政封建主专政）中国古代行政管理体制的特点：行政管理权高度集中于君主一人之手，是一种个人独裁的管理体制。一、中国古代行政管理的特色行政管理是从属于政治的，也就是说，国家的国体、政体以及其他一些根本制度对行政管理起着决定性的制约作用。夏朝是我国奴隶社会的初创时期，商王朝是奴隶社会的发展时期，周朝是我国奴隶社会的鼎盛时期，把中国奴隶制社会发展到极盛。夏朝的行政管理体现出由原始社会部落联盟的原始民主管理体制向国家行政管理体制过渡的性质，遗留有较重的原始社会胎痕；商王朝时期，神权政治盛行，支配着国家行政管理的运行，氏族残留的血缘关系依然是商朝进行行政管理的辅助工具；周朝将奴隶制国家的行政管理推向制度化、法律化。我国奴隶制时代行政管理的特色1、奴隶制时期是我国历史上国家制度神权政治色彩最重的时期：神权政治的核心观点是君权神授，以此证明自己统治的合理性与合法性，并以之配合暴力统治；2、等级君主制国家结构是奴隶制时期行政管理体制的又一特色；3、以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建“家天下”王朝；4、原始民主遗风的残留。▲在我国奴隶社会，与同被看作是君主的首要职责。（祭祀战争）▲夏、商、周实行等级君主专制的国家结构，其王朝实际上是一种国家联盟。▲氏族社会的天然纽带是。（血缘关系）▲在中国，氏族社会的血缘纽带在步入阶级社会后一直被保留下来，并被后世统治者加以改造而得到强化，成为一直困惑中国人的四大绳索之一—。（族权）▲中国奴隶社会以原始社会父系大家庭为模式组织政府与王朝，政权系统与宗法系统紧密结合，行政制度带有浓厚的宗族血缘性质。中国奴隶社会行政管理体制宗族血缘性质的三个表现：一是父系家长制为君主专制提供了原型；二是以父系大家庭为模式组建政府：家室与政府没有严格区分开来，表现出政府与父系大家庭的双重职能，宗法管理与行政管理相互补充，使商周奴隶制国家很象是一个家庭的扩大；三是以“家天下”观念进行统治：宗法制度是在父家长制基础上不断扩大和发展起来的，是我国奴隶制国家的基本政治制度。这种层层相属的宗法关系，使族权与政权合一，政权结构与宗法系列一体化，大小贵族成为政府各级官员，国家机构实为宗族的扩大。观点：在专制国家，各级官员贵族处于不同的等级阶梯上，享有不同的政治地位和经济特权。在专制政治下，各级官吏具有层层相属的宗法关系，使族权与政权合一，政权结构与宗法系列一体化，大小贵族成为政府各级官员，国家机构实为宗族的扩大。在专制政治下，家族统治是由专制政治的本质特征所派生出来的一个必然现象，在专制政治的最高权力枢纽，家室与政府没有严格区分开来，表现出政府与统治集团大家族的双重职能，宗法家族管理与政治统治相互补充，使专制国家实为统治集团大家庭或大家族的扩大。我国奴隶社会行政管理体制原始民主遗风的表现：1、原始部落时代民主议事的遗风仍在商周的会议制度中有所反映；2、夏、商、周三代都十分重视民情与舆论，设采风之官，实行纳谏制度。中国封建社会始于，止于1840年鸦片战争。战国时期的变法运动使各国中央集权君主专制政体制度化和系统化。魏晋南北朝时期的行政体制具有过渡性质，是隋唐行政体制的先声，是秦汉三公列卿制向隋唐三省六部制演化的一种过渡行政体制。（战国）三省六部制始于朝。（隋）三省六部制的确立标志着国家行政体制的成熟和定型。唐朝行政体制还有一个特点，即趋于法律化，有著名的行政法规《唐六典》。五代两宋政府在行政体制上将唐制略加损益，在中央形成二府三司制的新格局，在地方上采取分权等多种措施加强各级地方政权和各级地方官员的相互制约作用，加强了中央集权。明代废除了宰相制度，分割省级地方官权力，到清代军机处的设立，更是专制主义中央集权发展到极至的产物。与外国相比，中国封建社会中央集权行政管理体制的特点1、中国的封建中央集权体制时间长，持续2000多年；2、政体形式单一，中央集权的君主专制政体是唯一的政体形式：西欧封建制度则呈现出多种政体形式，既有领主制、贵族民主制，又有等级代表君主制以及中央集权的君主专制，其中的中央集权君主专制仅是封建社会到资本主义社会的发展过程中的一种过渡形态，持续时间很短；3、权力集中的程度有所差别：西欧国家的君主在实施立法、司法权时，多少会受到代表会议的制约，而中国专制君主的圣旨就是法律，任何人不得违背；在财政权上，西欧专制君主从未取得完全征税权，而在中国，“中外之财，皆在陛下府库”；4、思想控制方法不同：在西欧，意识形态领域由神职人员即教会来掌握，而中国的专制皇帝自称天子，说明其权力直接来自上帝，无须神职人员充当中介，倒是神职人员反而将皇帝视为精神领袖；5、中国封建社会从一开始就逐步形成了一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚制度，这样一套以文官为主的专业化的职业官僚体系乃是中国封建社会国家管理体制上的一大特色。与奴隶社会相比，中国封建社会中央集权行政管理体制的特点1、形成了大统一王朝的中央集权体制：夏、商、周实行的是分封制，各级封君的专制权力在空间范围上受到限制，秦代以后，以郡县制取代了分封制，秦汉以后诸中央王朝的专制皇权较夏商周三代的专制王权强大得多；2、神权政治色彩淡化；3、法制日趋完备。填空：夏、商、周时期辅助君主的公卿，其职位一般是世袭的，君主很少有选择的余地。夏商周时期，神权政治色彩最为浓烈，神权的体现者在国家机构中占有极其重要的地位，君主的一切决策都以占卜的形式出现，选择优秀的巫史担任辅佐，成为君主贤明的主要标志。体例严谨的封建行政法典——《》标志着行政管理趋于制度化、法律化；《明会典》较之《唐六典》，内容更加丰富、规定更加具体，是封建行政管理法律化达到一个新高度的重要标志；《清会典》成为中国封建行政立法的总汇，达到了封建时代行政法的最完备程度。巫史春秋战国之时，各国相继颁行成文法，以国李悝所作《》最为著名，集春秋后期以来各国立法之大成。（魏法经）（唐六典）为什么古代中国的法制无法达到法治的水平1、从立法上看，在君主专制政体下，既无行使立法权的机关，也无一定的立法程序，专制君主的意志、命令、指示就是法令，即专制君主拥有制订法律的最高立法权，不仅如此，他还可以改变或不执行法律，其自然凌驾于法律之上，不受法律约束，更不受法律制裁。专制君主在行政体制变革过程中的立法建制都是围绕着强化君主个人专制权力的中轴线进行的；2、从行政管理上看，在中国古代，要发挥制度与法律的作用，关键在于选才任官，只强调好的官吏对执行法律制度的重要性，而不注意法律制度对官员执法行为的监督和约束，这从本质上说依然是一种“人治”。观点：在专制政治下，现代专制国家虽有行使立法权的机关，也一定的立法程序，但专制独裁者的个人意志、命令、指示就是法令，即最高统治者拥有制订法律的最高立法权，不仅如此，他还可以改变或不执行法律，其自然凌驾于法律之上，不受法律约束，更不受法律制裁。最高统治者在行政体制变革过程中的立法建制都是围绕着强化统治者个人专制权力的中轴线进行的。填空：夏代的行政管理体制是由原始民主管理体制发展而来的，从夏代开始的中国奴隶制国家是通过对旧的氏族机构的改造而产生的，而不是象希腊、罗马那样通过破坏、取代旧的氏族机关而建立新的国家机构。夏商周三个王朝都是在改造部落联盟的军事民主制基础上建立起等级君主专制的国家组织形式。观点：专制国家是代表统治阶级利益镇压被统治阶级反抗的工具。决定专制国家组织形式的主要因素：专制国家作为代表统治阶级利益镇压被统治阶级反抗的工具，国家的具体组织形式决定于以下两个因素：一是国家必须依据被统治阶级的状况及其反抗的程度确定自己的暴力组织形式；二是必须依据统治阶级的内部结构以及各阶层的利益来确定国家的组织形式，以便在最大限度内集中统治阶级的力量镇压被统治阶级。推动中国封建社会行政管理体制演变和发展的动力来自其内部的矛盾。中国封建社会中央集权专制政体的矛盾主要有二：一是皇权与相权的矛盾（即皇权与相权之争）；二是中央集权与地方割据的矛盾。正是这两对矛盾牵动着封建行政体制的运行，促使统治集团内部不断进行权力的再分配，其中皇权与相权的矛盾是最主要的矛盾。在中国封建社会皇权与相权之争中，从总的发展趋势看，皇权朝着扩大并膨胀的方向发展，相权则一步步缩小，直至明清时，宰相制度被消灭。中国封建社会皇权削弱相权的两种方式：1、用更替辅佐机构来削弱相权：当宰相权力对皇权产生威胁时，皇帝便将一部分权力从宰相手中收回，交给近侍文秘人员，由近侍人员逐渐演化而成的新宰相机关顶替原有的宰相机构。当新的宰相机关权力过大时，又再一次重复这一过程。如东汉尚书台顶替西汉三公宰相，中书门下顶替尚书台，翰林院削夺中书门下，枢密使削夺翰林院等；2、使宰相职权分散化：如由西汉初年的丞相制变为三公宰相制，由尚书台制变为三省分工共同决策制等。秦汉三公九卿制下，丞相不过是皇帝大家庭的管家，列聊所管事务中宫务远多于社会公共事务，他们不过是分工办理宫廷庶务的听差。秦汉时期的社会公共事务并非由列卿这些朝廷大臣去办理，而是由丞相辟除诸曹去完成，这造成丞相权力越来越大，于是皇帝便用尚书台分曹理事的办法来削夺相府对国家庶务的管理，逐渐形成隋唐尚书都省管理下的六部二十四司，掌握政令性的庶务，而原有九卿（九寺）地位下降，侧重于事务性庶务。唐朝中期以后，皇帝为直接控制国家庶务，便用使职差遣制架空各职能机构，造成庶务管理的随意性与混乱。宋神宗改制后，六部、监寺的职权得以恢复。明代实行内阁制后，六部职权进一步上升。中国封建社会地方政府的构成中国封建社会地方政府可划分为三个部分：一为具有半自治性质的保甲乡里的乡治组织；二为执行地方政务的基本组织，即县和县以上作为地方政权中坚的行政组织，如秦汉之郡、隋唐宋元之州、明清之府；三为连接中央与地方的中介组织，如汉之州、隋唐之道、宋之路、元明清之行省。中国封建社会中央政府怎样加强对地方政权的控制中国封建社会一直存在中央集权与地方割据的矛盾，但总的趋势是中央对地方集权的一步步深化，其手段主要有两种：1、通过任命职小位低的监察官员对地方官员实施监控：如汉代之州刺史，但刺史很快就变成郡县官员之上的集军政大权于一身的州牧，形成东汉末年直到魏晋南北朝时期的地方割据；2、二是实行分权制：如隋唐时期道区的设置，宋代路的区划仍采用分权制，设转运、控刑、控举、经略四监司，达到中央控制地方的目的，这一制度一直为明清两代所沿用。观点：监察机构是专制国家的重要国家机器，在专制社会里，监察机构主要是作为专制统治者加强专制统治的工具。中国封建社会监察制度的演变1、秦汉时期，丞相以下各级行政官员分权较多，因此，除划归皇帝系统的以御史中丞为首的监察官外，各层级都有自己的监察部门；2、到魏晋南北朝以后，各行政层级的行政监察权萎缩，主要监察权集中于以御史中丞为核心的御史台，并明确规定御史台为皇帝的耳目机关；3、明清时期又改御史台为都察院负责监督京官，设十三道监察御史负责监察地方，又设六科给事中负责监察六部，三方面监察官在皇权之下又互相彼此监临。中国封建社会监察制度的发展和演变是和专制皇权的逐渐强化的过程相适应的。皇权与相权的矛盾怎样推动中国封建社会行政管理体制的演变1、皇权与相权的矛盾直接决定了中枢体制的变更，是宰相制度发展演变，直至废除的根本原因，宰相制度的废除正是这一矛盾发展的最终结局；2、皇权与相权的矛盾还间接地影响到中央职能机构的变迁，其矛盾斗争的结局，即专制皇权的强化也使主要作为皇帝耳目的监察机构随之演变和发展。中央集权与地方割据的矛盾怎样推动中国封建社会行政管理体制的变更中央集权与地方割据之间的矛盾决定了中国封建社会地方行政体制的变更。削弱社会震荡、保持社会稳定的几大因素1、中国封建社会所形成的一套管理官员的制度是中央集权体制得以延续和在遭到破坏后得以再生的组织保证；2、监察机关的人事监督有利于封建国家肌体的健全；3、中国封建社会中央集权行政管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制，主要体现在以下两个方面：1）一是在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，