PPP-模式与城市公共住房供给

PPP模式与城市公共住房供给摘要：面向低收入者的公共住房问题是我国新型城镇化建设所面临的突出挑战之一，在治理现代化的发展背景下，能整合利用更广泛的社会资源共同应对这一问题的PPP模式成为了改革创新的重要选择。文章分析阐述了作为非洲城市化典型代表的尼日利亚在实施PPP模式解决城市低收入者公共住房问题中的主要政策缺陷，并据此提出了对我国加快完善与推行这一模式的相关启示及政策建议。关键词：PPP模式；公共住房；尼日利亚；政策启示[中图分类号]F293.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2016）01-0036-06随着我国城市化进程的推进，面向低收入者的公共住房建设的可持续性问题日益突出，由政府完全承担这一建设任务的发展模式面临着资金不足、效率低下、风险集中、管理不善等诸多限制，探索动员更多的社会力量参与、构建新的建设管理模式成为改革发展的重要方向。2010年5月国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出，要鼓励、支持、引导民间资本投资建设保障性住房，参与棚户区改造并享受相应政策待遇；2012年6月住建部等七部委联合发布《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》提出，要鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等方式参与保障性安居工程建设，为其参与保障房投资、建设、运营、管理创造良好环境。基于此，北京、上海、重庆、江苏等地陆续展开了相关的探索和改革，公私合作的PPP住房模式逐渐引起了越来越多的关注。一、PPP释义及源流PPP（Public-Private-Partnership）模式可称为公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私合作关系等，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。[1]相比由政府部门独自负责的传统模式，PPP模式强调对私营部门的引入和充分利用民间资金，推动公共项目融资、建设、运营的多元化，公共部门与私营部门结成伙伴关系，约定共同的合作目标，各自发挥自身优势，实现彼此间的风险分担和利益共享，实现“1+12”的双赢效应。因此，创新并完善PPP模式以激发民间资本的活力，鼓励其参与房地产市场开发建设、尤其是保障房建设和棚户区改造是正确处理政府与市场的关系、坚持“市场主导、政府引导”的新型城镇化发展模式的重点改革方向之一。[2]20世纪90年代起PPP模式在我国公共事业领域（能源、电信、交通、供水等）得到了广泛应用，但在公共保障房领域迟至2011年6月才由北京市成立了保障性住房建设投资中心，标志着PPP模式首次被引入保障房建设中，尚处于初始摸索阶段的这一改革目前面临着许多发展困惑与障碍，对他国实践经验的学习研究便显得非常重要。PPP作为政府提供公共产品和服务的新模式最早由英国政府在1982年提出，其后在各国得到了大规模实施并取得了良好成效，在公共住房方面，美国、英国、澳大利亚、德国、日本、瑞士等国是成功的典型，这些发达国家也成为目前国内研究主要的关注对象。不可否认，这些国家的成功实践对我国具有重要的参考和借鉴价值，但我们的眼界不应局限于此，还需扩展到更广阔的视野，研究了解与我国同为发展中国家、同处快速城市化之中，也正采用PPP模式来应对城市公共住房问题但却效果不彰的这类情况和对象也非常必要，对失误的教训汲取与对成功经验的总结同样重要，甚至具有更为直接的警示和反思意义，尼日利亚便是这样的典型。二、尼日利亚城市贫民住房危机与PPP模式的低效供给尼日利亚是非洲最大经济体，是非洲快速城市化的典型代表，城市人口从1963年的1070万增至1999年的4350万，城市化率从19.2%增至41%，进入新世纪后城市人口年均增速达5.5%，几乎是全国人口年均增速（2.9%）的两倍，2010年城市人口比重突破50%，数量超过8000万，成为非洲城市人口最多的国家。[3]最大城市与经济中心拉各斯1970年仅有140万人，2011年增至1120万，成为非洲人口最多的城市；首都阿布贾的设计人口容量为320万，但2006年已达776万且仍以年均9.3%的增速扩张。[4]全国人口超百万的城市也从1999年的5个增至2010年的11个。大量人口向城市快速聚集造成了城市住房极度短缺和贫民窟泛滥、居住环境恶劣等严重问题。21世纪初全国城市人口的60%～70%居住在贫民窟，2010年超过75%。1998至2006年阿布贾新出现的贫民窟超过68个，整座城市布满了贫民窟、棚户区和违法居住区；[5]1985至2006年拉各斯新出现的贫民窟超过100个，住房短缺达500万套，占全国住房短缺额（1800万套）的28%，被称为“贫民窟特大城市”（mega-cityofslums）。[6]为应对这一严峻问题，尼政府早期采取了传统的政策方式，即由政府直接为低收入贫民建房。1962～1999年政府连续制定实施了多项全国性公共住房建设计划，计划建房总量近62万套，可最终仅建成8.58万套，这一结果遭到了猛烈抨击，建房中资金使用的不透明、政策多变且执行不力等状况也被广泛诟病。[7]由此，尼政府逐渐开始改变政策理念，尝试引入PPP模式来加强城市公共住房建设。在1991年颁布的《国家住房政策》文件中，除了继续强调政府的直接建设供应外，首次提出了鼓励和引入私营部门以提高公共住房的供给水平；2000年政府进一步提出要实现从“供给者”向“使能者”（enabler）和“调控者”（regulator）的角色转变，在住房供给与基础设施发展上更加提倡市场化导向；2002年《国家住房与城市发展政策》文件颁布，提出了通过私营部门导向的创新（private-sector-ledinitiatives）来确保所有国民都能以可负担的支出拥有或可及到体面、安全、卫生的居住场所的发展目标，PPP模式被确定为应对城市公共住房危机的关键手段，标志着该国从旧式的政府独自负责供给的模式向新型的合作式（collaborative）供给模式的正式转型。[8]（三）着力保障与提升公众参与度低收入群体是PPP住房模式的最终服务对象，他们的满意程度是衡量该模式价值的最根本指标，“中国公共服务型政府的建立不取决于政府提供了什么性质的服务，而是取决于这些服务是否真正惠及了服务对象，取决于政府如何使服务对象得到相当水准的满足。”[19]在快速变化发展的城市化进程中，公共住房目标人群的需求是高度多样化和动态化的，无论是自利型私营企业还是作为社会公共利益代表的政府都不可能对其有切身体会或及时有效的反应，因此在PPP住房项目实施中应当提高公众及其组织的参与程度，保障他们的知情权、发言权、监督权、参与权，积极了解和听取他们的心声，科学合理地吸纳民意，探索建立能保证目标公众有效参与、表达并落实其合理诉求的程序机制，形成一种更加多元互补的利益相互尊重与制衡的格局，促进PPP住房模式民生价值的更充分实现。（四）高度重视政府财力投入的有效性与可及性问题不可否认，PPP模式的采用可以部分缓解政府财力应对城市低收入者住房问题时的巨大压力，但这并不意味着政府财政投入责任的消除，反之还必须通过各种制度设计和创新来确保政府财力的有效投入及其对PPP住房项目的直接推动，比如对项目的直接投资，对合作企业的资金补贴、税收优惠、贷款担保或贴息，对房屋产权的合理分配与让利等。这当中最主要的投入是土地及其附属基础设施的供给，这在当前城市优质土地资源日益短缺和高地价效应的背景下尤为重要。此外，我国的政策性住房金融体制也比较滞后，只有住房公积金这一单一化的制度供给，而且其运行也存在着许多问题，对低收入者住房消费的支持作用有限。我们应尽快设立政策性住房银行、住房保障银行、住房贷款担保机构或中介机构等专业化的金融保障机制，并对其运作发展体系进行科学化、集约化、亲民化的设计与安排，努力夯实PPP住房模式运行的政策性金融支持基础。[参考文献][1]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）：2-10.[2]辜胜阻，曹誉波，李洪斌.激发民间资本在新型城镇化中的投资活力[J].经济纵横，2014（9）：1-10.[3]A.P.Opoko，A.Oluwatayo.TrendsinUrbanisation：ImplicationforPlanningandLow-IncomeHousingDeliveryinLagos，Nigeria[J].ArchitectureResearch，2014（4）：15-26.[4]J.E.Ukoje，K.U.Kanu.ImplementationandtheChallengesoftheMassHousingSchemeinAbuja，Nigeria[J].AmericanInternationalJournalofContemporaryResearch，2014（4）：209-218.[5]B.C.Abdullahi，W.A.Aziz.TheRoleofPrivateSectorParticipationinAchievingAnticipatedOutcomesforLow-incomeGroup：AComparativeAnalysisofHousingSectorbetweenMalaysiaandNigeria[J].AfricanJournalofBusinessManagement，2011（5）：6859-6890.[6]O.I.Akinmoladun，J.Oluwoye.AnAssessmentofWhytheProblemsofHousingShortagesPersistinDevelopingCountries：ACaseofStudyofLagosMetropolis，Nigeria[J].PakistanJournalofSocialScience，2007（4）：589-598.[7]E.O.Ibem，M.N.Anosike，D.E.Azuh.ChallengesinPublicHousingProvisioninthePost-independenceErainNigeria[J].InternationalJournalofHumanSciences，2011（8）：421-443.[8]A.Aribigbola.HousingPolicyFormulationinDevelopingCountries：EvidencesofProgrammeImplementationfromAkure，OndoStateNigeria[J].JournalofHumanEcology，2008（23）：125-134.[9]E.O.Ibem.Public-PrivatePartnership（PPP）inHousingProvisioninLagosMegacityRegion，Nigeria[J].InternationalJournalofHousingPolicy，2011（11）：133-154.[10]E.O.Ibem.TheContributionofPublic-PrivatePartnerships（PPPs）toImprovingAccessibilityofLow-incomeEarnerstoHousinginSouthernNigeria[J].JournalofHousingandtheBuiltEnvironment，2011（26）：201-217.[11]O.B.Adegun，A.A.Taiwo.ContributionandChallengesofthePrivateSector'sParticipationinHousinginNigeria：CaseStudyofAkure，OndoState[J].Jo