第七讲公共管理的管理工具

第七讲公共管理的管理工具学习要点:战略管理的特征是什么？公共部门战略管理产生的背景，存在的问题公共部门绩效管理的涵义与作用公共部门绩效评估的标准、方法和指标影响公共部门绩效的因素目标管理的涵义目标管理的优缺点及其在公共部门运用的局限：第一节公共部门战略管理一、战略管理概述（一）战略与战略管理的发展“战略”一词最早用于军事学，意指“在战争中使用的取胜的策略”，其后在政治学中得到应用，被用于描述有计划地运用权利和影响贯彻国家目标的活动。战略管理兴起于第二次世界大战之后，最早应用于工商管理领域。企业战略管理演进的3个时期：1.战略管理思想的萌芽期（20世纪30年代末－60年代末）2.战略管理研究框架的成型期（20世纪70年代）3.战略管理理论的争鸣期（20世纪80年代初－90年代末）（二）战略管理的概念1.关于战略管理的几种阐述2.与战略管理关系密切的几个概念（1）战略管理与战略规划战略规划关注的是制定恰当的决策，战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。将战略规划与战略计划实施、战略计划控制三者结合，就是完整的战略管理。（2）战略管理与非战略管理战略管理是集中组织的所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动，而非战略管理则只涉及总体目标中的部分目标的实现。（3）战略管理与功能管理战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标。（三）战略管理的特征注于组织的整体性、长期性目标的构建实施，是对组织的生存与发展具有决定性意义的决策管理，它具有7个主要特征：1．全面性2．长期性3．方向性4．目的性5．统一性6．重大性7．主动性二、公共部门战略管理（一）公共部门战略管理产生的背景考虑到20世纪80年代公共部门的时代背景，公共部门战略管理的产生有其更为复杂和深刻的原因。1.对公共部门的批评和政府角色的调整2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强（二）公共部门战略的类型美国管理学家保罗·C·纳特和罗伯特·W·巴可夫根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度（积极行动或者消极行动）的不同，将公共部门战略分为8种类型：图7－1公务员考试录用的基本程序进行资格审查考试推荐报批办理录用手续试用正式录用录用考核发布招考公告图7－1所示8种战略管理类型为：（1）支配者型战略。强调用行动应对快速出现的新需求，极少考虑对合法权威的回应。（2）指导者型战略。增加了对重要需求的回应度，对其行动承担中等程度的责任。（3）造势者型战略。研究每一个信号，以确定行动是否有保障，并不断公告将要采取的行动，但事实上很少将这些行动付诸实施。（4）适应者型战略。与造势者型战略同属于低行动型战略，但在问题议程上注入了更多的行动成分。在相对平静的环境中仍然是有效战略。（5）流浪者型战略。组织目标模糊，人员无所事事，基本没有行动。（6）官僚型战略。只为非常明确的需求采取适度的行动，并且只依赖常规和标准程序采取行动。这是平静的环境中最低限度可以被接受的战略。（7）妥协者型战略。面临明显的行动需求，在组织资源有限的情况下按照对顾客需求的优先排序来分配资源，战略变革具有一定的长期性。（8）共生者型战略。这是最主动的一种战略。它要求加强部门组织之间的合作，通过建立统一的机构或者部分职能的让渡来整合职能部分重叠的不同组织，满足顾客突然发生急剧变化的需求。三、公共部门战略管理的实施可从战略规划、战略实施和战略控制3个阶段分析战略管理的实施过程。（一）战略规划1．战略规划的概念战略规划是在环境分析的基础上拟定战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。其目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。战略规划的结果是形成组织的战略计划。好的战略计划应包括4方面的内容：战略范围，资源分配，战略范围的机会和威胁，最佳协调作用。2．战略规划的步骤（1）达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组战略管理小组既要营造创新，又要促使利益相关者达成共识，因此其组成应是代表组织内、外部利益和权力中心的人，并可随问题议程的变化而相应变化，以利于新问题的解决处理。战略管理小组在整个战略管理的全过程的任何阶段，都通过3个步骤发挥作用，即：第一步，搜集信息和理念；第二步，综合信息和理念；第三步，抉择，尤其是在阶段转换过程中，根据标准确定行动的优先程度。（2）构建组织目标组织管理就是要引导或指挥人员去完成组织的目标。整个管理过程以组织目标为核心，如果没有特定的目标追求，管理就不能正常实施，该组织也不会取得应有的成就。（3）进行环境分析环境分析的主要任务在于通过对组织内部形势和外部环境的系统分析，掌握公共部门内部的优势和弱势，了解公共部门外部的机会与威胁。这也就是美国哈佛大学商学院安德鲁斯（Andrews）提出的SWOT分析框架。SWOT分析（strengths，weakness，opportunitiesandthreats）是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。SWOT分析须由战略管理小组以一种互动的方式进行，要考虑到实现组织目标所必须具备的各种基本条件，如财务、人事、结构、制度等等，这是分析的难点所在，要求有良好的判断能力。通过SWOT分析可以明了组织所具备的能力，正视组织的弱点和威胁，直面组织所面临的压力，以促使组织人员更积极地寻找有助于实现组织目标或者说理想的各种机遇。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：SO（strengths－opportunities，优势－机会）战略：这是一种发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。WO（weakness－opportunities，弱点—机会）战略：其目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。ST（strengths－threats，优势—威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。WT（weakness－threats，弱点—威胁）战略：这是一种在减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。（4）确立战略议程战略议程即战略管理所要优先考虑并解决的议题。确立战略议程是战略管理的核心问题，对于实现组织的目标或理想有重大的影响，它可以帮助组织确定一个当前必须处理的议题，通过对议题的不断解决逐步向组织所向往的目标靠近。组织、组织所处环境以及两者之间关系的动态性使得组织的战略议程会不断发生变化，战略管理者必须定期检查和修正战略议程。（5）制定备选战略战略管理小组以SWOT分析为基础，在考虑组织理想的前提下，提出具体处理战略议程中的每个议题的行动方案，这些行动方案须有助于组织发挥优势，克服弱点，利用组织外部的机会并规避或遏制威胁。（6）作出战略抉择在引入新战略之前，必须对战略方案实施可行性评估，这是确定战略方案的前提。（二）战略实施战略实施是将战略构想转化为现实的过程，相对于战略规划而言，它是行动的过程，它更注重行动的效率。战略实施直接影响到相关部门和人员的利益，在行动上需要更广泛的协调。战略实施涉及的问题很多，以下着重介绍3方面的活动。1.建立与组织战略相适应的有效的组织结构组织战略的变化往往要求组织结构发生相应的变化。因为：第一，组织结构在很大程度上决定了目标和政策是如何制定的，组织的结构方式也会对其所有战略实施活动产生相当大的影响。第二，组织结构决定了资源的配置。钱德勒（Chandler）发现，组织发展和战略改变过程中往往重复出现一种特定的组织结构演变顺序，如图7－2所示。图7－2钱德勒的战略—组织结构关系图设计组织结构时应遵循以下5个原则：第一，组织结构的选择应与组织实施的战略相一致。第二，组织结构应有弹性。第三，合理安排职位第四，责权相符。第五，控制幅度适当。2.合理配置资源在资源配置方面应做到：第一，优先考虑战略议题之资源议题的配置。第二，对组织内部的资源进行再分配。第三，可以请求那些拥护组织战略的重要利益相关者为组织筹集资源，或者从一些次要项目中再争取一部分资金，从而保证组织战略实施的可能性。3.建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。组织的沟通与协调机制应做以下3方面的工作：（1）对于战略拥护者：应向他们提供增强其支持信念的信息；请持拥护态度的利益相关者将战略介绍给那些对战略不太热心的人；邀请关键的拥护者加入战略管理小组等。（2）对于战略反对者：通过采取相应措施防止他们削弱战略拥护者的力量；防止他们与未确定的利益相关者结成反对同盟；通过与其沟通、妥协，尽量达成一个至少使他们保持中立态度的协议等。（3）对于未确定的利益相关者：加大对战略的解释和宣传，使他们更充分地了解战略；发动战略支持者对战略进行宣传，以表明战略的受支持率，促使未确定者参与到战略支持者的队伍中来等。（三）战略控制1.战略控制的内容主要涉及3方面的活动：（1）前提控制。（2）实施控制。（3）战略调整。2.战略控制的方法（1）预先控制方法特点：先确定战略控制的标准，然后编制控制对象的行为程序即战略实施计划，根据预定的程序来实现战略目标。（2）反馈控制方法特点：与预先控制模式相类似，它虽然没有防干扰装置，但设有信息反馈系统，预定的程序在反馈信息的作用下会自动调整。（3）动态控制方法特点：控制标准确定后，并不预先设计好控制程序，只是紧随目标，随机应变地决定自己的控制行为。四、公共部门战略管理的问题与改进（一）公共部门战略管理的问题欧文·休斯（Owen.E.Hughes）总结对公共部门战略管理的问题存在着7种主要的批评意见：（1）正式的战略计划计过于抽象。（2）正式的战略计划过程过于呆板，因此面对要求作出快速反应的、迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。（3）正式的过程与创造性和革新相违背。（4）公私部门间巨大的差异使得在将企业战略管理引入公共部门时出现了一系列问题。（5）责任问题。（6）目标设定的困难。（7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。塞缪尔·保罗认为对公共部门的战略发展计划存在着3方面的制约因素：（1）对目标选择的制约因素。（2）可供公共部门战略管理执行人员选择使用的手段有限。（3）目标与手段的配合经常受到制约。（二）公共部门战略管理的改进1.战略管理思维比计划更重要2.重视战略规划与战略实施间的有效配合3.重视战略管理的实施4.重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立5.重视组织长期目标的设计第二节公共部门的绩效管理一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。公共管理的绩效概念包含3方面内容：1.公共管理的成本或目标公共管理成本：行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。公共管理的目标：公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。2.公共部门的产出与效益公共部门的产出：公共管理活动所形成的结果。它可能是有形的，如政府主持修建防洪大坝，实施航天工程；也可以是无形的，如政府倡导健康文明的社会风尚，依法治国的精神。与企业等私人组织的产出相比，公共部门的产出经常是无形的，这是公共管理活动难以测量的重要原因。公共管理的效益：公共部门产出对社会所产生的影响。如政府制定的某项政策是公共部门产出，该项政策所引起公民、社会、法人、组织等的观念和行为上的变化就是公共管理效益。