上海城市开发中的规划控制与区位选择

上海城市开发中的规划控制与区位选择陈蔚镇卢源21世纪全球经济发展的焦点是亚太地区。作为该地区未来经济、文化中心之一的城市上海，其城市社会、经济结构正经历着一场深刻的变革——完成一个工业化城市向国际化城市的转型。随着土地逐渐成为城市开发原动力，城市开发中规划控制与区位选择的过程中也呈现出发展的困惑。市场的规律与准则推动着城市开发中的市场竞争与市场选择，城市开发的选址正是在政府、开发者、规划管理者三方参与者相互作用的过程中达到动态平衡的。上海中心城原有因土地行政划拨所形成的大量工业、居住用途用地，在城市开发巨大区位价值释放的推动下，纷纷向城市的外围置换并重新进行区位选择，外滩地区即是最典型的案例。外滩的大部分楼字在无一例外地恢复了金融贸易等主体功能之后，又开始成为世界顶级奢侈品旗舰店的展演舞台。表面上上海城市空间结构效率低下的问题似乎得到了解决，但事实上，由于一系列规划控制指标的确定还是依据对城市用地区位的现有价值及未来潜势的主观评判和估计，开发选址与规划控制在来自开发商与城市政府的压力下仍面临被更改的可能。下文将以上海为例探讨城市开发中区位选择与规划控制中存在的问题。一、上海城市开发历程1.区位的历史延续与变革。上海是一个近现代才发展起来的城市，其早期城市开发受到殖民势力渗透为主的各种社会因素的强烈刺激，城市开发主要依附旧城，沿黄浦江及其与苏州河交汇处的岸线进行，区位选择中通达性是主要因素。在城市开发的第二阶段，伴随民族资本的崛起，城市开发依附殖民地向苏州河北拓展，区位选择依旧主要考虑河道运输的便利。第三阶段，国民政府以“大上海都市计划”摆脱殖民地的影响，城市出现了第一次跳跃式的开发，选择了用地条件相对宽松的东北方向。第四阶段，即1980年之前，由于一直以来城市向东的拓展受黄浦江一水之隔的影响而发展缓慢，城市开发主要围绕旧城更新和市区外围近远郊工业区的拓展，城市已经面临中心城过密、必需向外围疏解的态势。第五阶段，以1990年浦东“开发、开放”与上海土地使用制度的改革为时间界线，新市场方式建构下的城市经济体制推动了城市功能重组、产业重构与空间重塑等深层次、结构性的变革，上海城市开发在区位选择上已拥有全新的空间态势。从上海城市开发的历程来看，前四个阶段在区位选择上明显具有双重特性：开发选址都选择已开发城市用地的邻近地带，即区位岸线为发展选择，在空间上存在依附现象；以交通线的开发为先导，如早期以黄浦江和苏州河的水运轴和之后选择城市主要交通干道的沿线地区开发。在进入第五阶段后，城市开发的区位因素因为政策调整与制度改革开始产生诸多动因的差异，表现在几个方面。其一，土地作为市场化要素运作后，土地的区位价值在城市开发中物化为城市空间资本，并深刻影响了城市生产力布局的调整和基础设施建设重点的转移。其二，信息化下城市空间的弹性特质与经济全球化下国际资本的流动特质，使城市开发从空间的核心到外围都获得了平等的发展机遇。其三，交通技术的重整开始带来汽车的普及与大运量轨道交通方式的发展，城市的各种流量(POETI)迅速沿交通网络向外传递，上海的临海、滨江等外围地区的空间资源也开始具备作为城市后续开发重要区位的价值潜力。2.历史的思考。上海土地使用制度改革前，由于城市土地长期作为非市场要素，以行政指令和划拨方式进行配置，城市历史延续所构筑的区位价值并未能充分地体现和利用，浪费了相当部分的空间资源。城市经济组织在土地使用活动中并无一个可依赖的中央统一计划，它在进行区位选择的经济评估时包括城市设施水平、自然环境条件、区位的优劣，实质是个体决策的模式，带有相当的主观性，受土地市场中级差地租支付能力的影响极小。因此这一经济模式下象征性收取的管理费已经使得开发选址丧失市场性，例如处于最核心区位的外滩地区，在土地有偿使用之前被大量的政府机关和企业所占用，区位价值已经为行政划拨土地时的个人偏好所取代。1978年后中国经济体制改革的力量开始影响城市发展。市场经济体制的渐进成长过程中，上海土地使用制度改革开启了城市建设市场化经营的序幕。“1980年代上海的土地政策松绑与中央放权于地方，加速了城市土地资本加入国际分工的行列，尤其当城市优良的土地资本与外来资金结盟时，释放出极具潜力的城市发展能量”。土地有偿使用制度作为反映城市政治、经济关系的重要空间政策，也从更完整意义的角度上使得城市空间区位价值的差异性得以体现。二、上海城市开发中的区位表征从1988年上海有偿出让第一幅地块，到2001年土地供应改协议为招标拍卖方式，再到2003年对六类土地全面实行招投标，上海城市开发的运营已初步完成市场化进程。通过分析上海自1993年以来土地出让空间领域的分布数据(表1)，可以看到上海城市开发中的区位选择随时间轴线在不同空间领域场的转移。1.全市范围城市开发的区位选择。从上海全市范围来看，城市开发呈现从核心向外围的拓展态势。郊区、郊县的土地使用权成交量自1993年以来一直持续上扬，表1中数据显现1993—2003年的11年间，上海郊区、县土地出让面积占总出让地块面积的比例平均为53.8%。凭借毗邻上海市核心区、交通联系迅捷并能充分利用中心城的信息交流、技术、资金的优势，上海市近远郊的土地对工业、居住等功能的开发选址具有相当的吸引力。2.市区与浦东新区范围城市开发的区位选择。在市区范围内城市开发的区位选择，仍然围绕几个热点：第一，毗邻全市交通枢纽，如虹桥机场沿线(虹桥开发区、古北新区)、铁路新客站(不夜城广场)、十六铺轮船客运总站；第二，围绕全市性大型商贸中心，如“三街一场”——南京路、淮海路、四川北路及豫园商场；第三，依附上海历史保留的高档居住社区，如兴国宾馆、复兴公园、襄阳公园的邻近地区；第四，楔入旧城区核心部位，或者城市精华地段的周边地区，如中山公园周边地区、静安寺商城附近。从行政区划的角度看，大部分的城市开发集中在延续城市历史区位的静安区、卢湾区、黄浦区以及城市拓展过程中新形成的优势区位地区——徐汇区、长宁区。由于徐汇区、长宁区的土地极具区位潜在的培育价值，近几年及未来的一段时期中都是城市开发的热点地区。由于特殊的政策背景，1993年前土地批租项目中有80%在浦东新区。1993年后上海城市开发的土地批租开始与旧城改造相结合，呈现出浦江两岸联动开发及开发重点逐渐向浦西老城区倾斜的态势。而浦东新区尤其陆家嘴金融贸易地区在1994年后土地可供开发容量已进入阶段性的饱和，之后的10年中土地开发的比例基本维持在10%左右。因此在上海土地要素市场化运行的15年中，城市开发的区位表征呈现出明确的倾向，即城市中心土地价值潜力区位的崛起与城市外围土地新兴区位的培育与累积。三、现象后的本质1.城市发展周期的影响。徐巨洲在《探索城市发展与经济长波的关系》一文中曾有过关于城市发展周期的论述：“中国的城市发展周期是依据经济波动的存在而存在，并且从周期形成机制看，城市发展具有与经济周期机制相似的条件”。西方始显点理论的研究则表明，当一个城市区域的人均国民收入达到2500美元时，城市的迁郊现象开始出现，即为“始点”；当达到4000美元时，城市出现明显的郊区化现象，即为“显点”。1995年是上海人均GDP首次超越2500美元的年度，而2000年上海人均GDP首次超越4000美元，在20世纪的最后五年中，上海城市从理论上完成了城市郊区化由始点向显点的跨越。2004年上海人均GDP已接近7000美元(55306元，当年汇价)，事实上随着私人交通的发展，上海城市地域空间结构的整体变革和优化已经有了实质性的启动。因此城市开发的区位选择中城市发展周期无疑是一个基本的、深层的影响因素。上海城市发展周期对于区位的影响表现在：随着上海城市功能向集散、生产、管理、服务和创新五大功能的转变，城市中心区的居住、工业、办公开始向郊区扩散，郊区中心也在逐渐发展，城市由强中心向均衡中心甚至弱中心结构转化，出现核心度减小的趋势。潜在的发展趋势将是以工业园区、商务园区、科学园区为代表的新功能和以机场、高速公路、科研机构及大学为代表的新的区位机会相结合，形成新的城市区位格局。2.国际资本与FDI的区位偏好。在国际资本流动的背景下，上海传统的城市空间组织模式面临再调整，除CBD地区有较为快速的开发外，外资弹性的区位偏好也促进了多个次级的空间开发梯度场与区位峰值地区的形成。城市产业地带性日趋明显，以城市中心和次中心为最高梯度依次向周边地区扩散，基本呈现以上海中心城为圆心的半环形扇面。外资及跨国公司的区位行为，受制于投资动机的支配。跨国公司及其FDI投入的空间效应反映了区位偏好的两方面。其一，由于开发成本问题，外资与跨国公司倾向于选择城市边缘地区，郊区成为外资所青睐的空间区位，例如“1+3+9”工业园区的外资流向。其二，外资与跨国公司的区位选择还偏好城市政策的重点扶持地区，例如浦东新区的“一江三桥”，因为这些地区往往是城市布局中具有战略性区位的地区。可以看到，上海城市开发中的区位选择与城市发展周期有着深刻的内在联系，地缘及交通可达性等原有区位选择因子在巨大的城市化进程中逐渐式微；同时跨国公司及其FDI在城市空间的区位选择上具有相当的自由度，与政策影响力的关联逐渐加强。四、问题的呈现在城市开发的过程中，市场运行和政府控制作为两种基本的活动组织原则，是以相互渗透的方式发挥作用。由于市场发育的不完善与政府控制的薄弱环节，开发中常常会呈现出市场非理性与寻租现象等问题。1.市场非理性。市场经济的背景下，效率被视为首要的准则，因此城市开发中的市场非理性体现在社会公平等方面。城市社会空间同城市物质空间之间必然地存在着联系，正如在评判区位价值和进行区位选择时，也同时有社会因素和物质因素影响的共存。区位价值已不仅仅是交通便利、设施水平的反映，有时也象征着一种地位，是各个社会阶层对城市空间竞争和相互取代的结果。英国的D.Harvey在其著作《社会、城市和城市性的空间经济》中曾探讨了社会阶层分化的现象。上海在城市内部区位形成和变更过程中，也出现了社会空间的隔离。例如上海城市中心的土地置换和旧城改造过程中，旧城改造成本与预售价格之间的利润空间是房地产行为的源动力，土地置换模式下的旧区改造也往往伴随着城市中心及周围地区低收入阶层的社区为中等、高收入阶层的社区所侵入。由于这一地区再开发后不菲的房产价格，绝大部分的普通收入阶层只能选择市区边缘居住，原有的社会结构渐渐瓦解。2.寻租现象。在市场体系尚未完全发育的背景下，城市开发中还存在某些计划的影子，因而也会出现政府控制失效的情况，最为明显的现象即所谓“寻租”。寻租在布坎南的定义中指的是经济中的增加价值与转移价值，寻租即寻求非生产性的利润。寻租行为的存在源于租金的存在，经济的租金可能表现为“特殊政策”，也可能是“部门倾斜政策”、“批文公章”或“优惠政策”。上海城市开发中寻租现象通常表现为三类主体。(1)寻租的第一主体。城市开发的选址在土地有偿使用之前，表现为规划部门的选址意见和政府的计划划拨；而在市场化运营后，城市各级地方政府成为寻租的第一主体。土地成为政府用以获得城市建设资金的重要来源，而政府政策的导向对于区位的未来潜力具有相当的促进或延滞作用。当特许的优惠政策产生令人羡慕的经济效益之后，各区政府作为寻租的第一个主体，自然会向城市政府要求类似的城市开发的特殊政策。上海市在权力下放中，市政府向各区的分权尚未实现政府职能的彻底转换，因此各区政府不可避免地存在着寻租行为。上海城市开发中除一部分市级重点地块由市政府掌握外，其余地块的批租权力均掌控在各区政府手中。这除了在各区之间容易形成土地批租的卖方市场和为争取投资的不公平竞争外，还会使得区政府与开发商之间可能达成某种协议，使城市开发区位选择的决定因素带有相当程度的非客观色彩。(2)寻租的第二主体。寻租的第二主体可能是城市开发的经营者。在区位选择过程中，房地产商总是在寻求最优惠待遇，表现为压低城市土地价格，提高开发强度，推卸开发社会设施的责任，并可能由于其自身的开发行为造成外部不经济。最为典型的寻租案例即是对城市特定保护地区的开发。(3)寻租的第三主体。寻租的第三主体是公共部门