行政强制拆迁决定的可诉性实务研究

行政强制拆迁决定的可诉性实务研究发布日期：2010-10-14作者：李建涛律师摘要：在上海的审判实践中，行政强制拆迁决定不属于行政诉讼案件的受理范围。本文基于这一法律实践，从强制拆迁决定的法律渊源、强拆决定的性质等方面进行考证，认为行政强制决定是一种具体行政行为，理应纳入行政诉讼的受理范围，以期解决当下强制拆迁决定引来的诸多问题。关键词：行政强制拆迁决定强拆决定具体行政行为可诉性绪论依照我国现有城市房屋拆迁管理规定，拆迁许可证在合法梯度内被有权机关颁发，必然会有拆迁范围内的房屋拆迁。房屋拆迁将直接导致标的房屋的灭失和房屋上物权权利的消灭。目前，房屋拆迁主要有两种方式，一种为拆迁人与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议，或者虽未成达成拆迁安置补偿协议，但经房屋拆迁管理部门裁决，被拆迁人、承租人自愿搬出拆迁房屋，拆迁人对拆迁房屋在空房状态下予以拆除；如果被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内仍未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。以市、县人民政府或者人民法院为主体的强制拆迁也就构成了房屋拆迁的另一种方式。就其性质而言，以市、县人民政府为主体的强制拆迁（行政强拆），是市、县人民政府基于行政管理权的行使对房屋上的物权权利的强行变动。以人民法院为主体的强制拆迁（司法强拆），是人民法院基于司法权的行使对房屋上的物权权利的强行变动。那么，房屋拆迁管理部门做出的强制拆迁决定，是否具有可诉性?被拆迁人认为强制拆迁决定侵犯自己合法权益的，能否以房屋拆迁管理部门为被告向人民法院提起行政诉讼?人民法院是否应当受理?目前在上海的审判实践中，强制拆迁的决定不能作为行政诉讼的案件受理，这一点在理论和实务上均存在较大的争议。笔者拟从强制拆迁决定的现有法律规范，强制拆迁的性质，行政强制拆迁决定是具体行政行为，作为具体行政行为的强制拆迁决定的可诉性等几部分阐明强制拆迁决定的可诉性。一、强制拆迁决定的法律法规及政策性文件授权市、县人民政府和人民法院关于强制拆迁的授权主要有：（1）宪法：《中华人民共和国宪法》第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。第十三条规定实际上赋予了地方政府有权代表国家，基于公共利益的需要，对公司私有财产的征收和征用权限。第一百零七条：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。这一条规定赋予了行政机关对经济、教育、城乡建设等事业的行政管理权。（2）法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。（3）行政法规：《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。（4）部门规章：建设部2005年200号文件《关于印发城市房屋拆迁工作规程的通知》中，第十五条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。第十六条规定：房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容进行听证。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出强制拆迁申请。第十七条规定：实施行政强制拆迁时，应当组织街道办事处（居委会）、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。（5）地方性法规及规章：各省级人民代表大会及省级人民政府根据相关拆迁法律法规出台了适用于本省范围内的地方性法规和规章。如，上海市政府于2001年即出台了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（上海市政府111号令）。上海市政府111号令在二十五条中规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未完成搬迁的，经区、县房地局申请，由区、县人民政府责成区、县房地局和公安机关等有关部门强制执行；或者由区、县房地局依法申请人民法院强制执行。区、县人民政府责成有关部门强制执行的，应当提前通知当事人。（6）司法解释：《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中规定：一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。（7）其他政策性文件：原上海市房地局于2004年出台《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》（沪房地资拆[2004]286号）文件。286号文件第十七条规定：被拆迁当事人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，裁决机关可依法申请强制执行。二、关于行政强制拆迁决定的性质探讨行政强制拆迁决定是否具有可诉性，取决于其是否满足行政诉讼法第十一条列举性规定和第十二条排除性规定的范围。行政诉讼法第十一条将行政诉讼案件的受诉范围限定在了“具体行政行为”范畴，也就是说，行政机关作出的某种行为具有可诉性的一个前提便是作为“具体行政行为”而存在，抽象行政行为和事实行为不能成为行政诉讼的标的。行政诉讼法第十二条列明了四项排除性事项，其一国家行为，其二抽象具体行为，其三内部人事行为，其四法律规定行政机关终裁的具体行政行为。因此，讨论行政强制拆迁决定是否可诉，我们有必要将其性质加以界定与分析。1、行政强制拆迁决定与行政事实行为有部分学者和实务人员认为，行政强制拆迁的决定是行政事实行为，只是在行政裁决的基础上作出行政强制拆迁的决定书，没有直接设定、变更或消灭相对人的权利义务，根据通行的行政法理论，行政事实行为不应当具有可诉性，故行政强制拆迁决定也不应当具有可诉性。关于行政事实行为的概念，各国都没有形成统一的观点。王岷灿先生在他的《行政法概要》中认为，行政事实行为是指不直接产生法律后果的行政行为。这也是我国学者第一次提出行政事实行为的概念。认定一种行为是否属于行政事实行为应当从它的特征方面予以考量，加以区分。我们认为，行政强制拆迁决定不是行政事实行为。首先，行政事实行为对外不具有法律上的效力，而行政强制拆迁决定对外则具有法律上的效力。就行政法理论通说而言，行政主体不能通过行政事实行为直接为行政相对方设定权利和义务。虽然行政事实行为也会相对方的权利和义务造成一定的影响，但这种影响是事实上的影响、间接意义上的影响。比如，行政指导对行政相对方造成的影响是通过行政相对方对行政指导的接受而发生的，如果行政相对方不听从行政指导，行政主体不能强制相对方接受。而行政强制拆迁决定是通过国家力量的强行介入，而直接影响到拆迁房屋所有人对房屋的物权性权利，其行政强制拆迁决定一旦作出将直接导致房屋的灭失，行政主体通过行政强制拆迁决定直接为行政相对方设定了权利和义务，并对相对方的权利、义务造成了法律上的影响、直接意义上的影响。其次，行政事实行为具有程序上的不确定性，而行政强制拆迁决定却必须遵循严格的法定程序。行政事实行为的发生和消除都没有严格的程序规定，它可能即生即灭，如行政咨询行为，也可以发生很长一段时间，如行政服务行为。在建设部颁的《城市房屋拆迁规程》中就申请强制拆迁的条件、听证程序、申请主体、申请程序、实施程序、证据保全等方面进行了严格的限定。究其原因，行政事实行为对外不具有法律上的效力，也不会对相对人产生直接的权利义务影响，所以对行政事实行为发生的程序也不做严格性限定。而行政强制拆迁决定却会因此产生法律上的强制力，如果对其适用条件不做严格性规定，将会导致行政权力的滥用，而恶意侵犯相对人的合法权益。再次，行政事实行为的功能具有社会管理性，这种管理主要是通过面向社会的教育、计划协高和服务等活动，实现国家意志。而行政强制拆迁决定虽常与城市建设、旧城改造、城市基础设施建造有关，但其直接目的是运用强制手段强迫被拆迁人、承租人搬离拆迁房屋，使得拆迁人的拆迁计划能够顺利进行。所以，从以上三个角度看，行政强制拆迁决定并不符合行政事实行为的主要特征，不应当被认定为行政事实行为。部分学者和实务人员以强制拆迁决定为行政事实行为为理由认定行政强制拆迁决定不具有可诉性，显然是错误的，我们理应对这种观点进行摒弃。2、行政强制拆迁决定与抽象行政行为有部分学者和实务人员主张，行政强制拆迁行的决定是针对拆迁范围内被拆迁人作出的，不具有特定性，而且在被拆迁人之间反复适用，是一种抽象行政行为。据此，他们认为，行政强制拆迁决定属于行政诉讼法第十二条第二款规定的排除性情形，即行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。台湾法学家杨仁寿先生在《法学方法论》一书中谈到，“法学者以追求客观性为首务，并将法律解释之客观性，悬为研究的基础课题。法律的客观性可以通过逻辑分析方法和经验事实的验证方法为之。”我们认为，上述观点机械地将“普遍约束力”理解为“对两人以上具有约束力”，显然与法律的客观性相左，违背了法学研究的基本方法。行政强制拆迁决定是否属于“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，应当从行政相对主体是否特定、对后是否有法律效力、是否可以反复适用三个方面综合判断。（1）根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。由此我们可以看出，强制拆迁制度设计的初衷是对被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限未搬迁的情形一种救济手段。强制拆迁的相对主体也直接指向了未在裁决规定的搬迁期限内搬迁的被拆迁人或者房屋承租人。强制拆迁的相对主体虽然可以涉及多人，但可通过房屋权利证明文件或者户籍证明等文件加以确定。乔占祥诉铁道部案件（北京一中院（2001）一中行初字第149号行政判决书），进一步明确了“针对不特定对象”的含义，即文件针对的对象应当指文件发布的对象而非文件所影响的对象。因此，强制拆迁的相对主体仍然是一个特定的群体。（2）《城市房屋拆迁工作规程》第21条规定：依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门应当提前15日提前通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁。在《规程》的框架下，行政强制拆迁的依据是强制拆迁决定。而且，行政强制拆迁决定，具有对象和内容上的特定性，其适用对象必须限定在强制拆迁决定所指向的行政相对方，而不能在相对方上做任意适用和扩大。强制拆迁决定范围内的房屋拆除之后，该强制拆迁决定即失去了法律效力，只在行政作为的证据的证明力内具有证明作用，而不能再依此为依据做出其他的强制拆迁行为。（3）“反复适用”指的是时间上的范畴，意即一个行政性规范文件（抽象行政行为）应当具有一个反复适用的弹性，在一个较长的时间内能够针对同类性质的行为进行约束和规制。在这里，我们应当区分“反复适用”和“持续有效”这两个概念。“持续有效”强调的是时间的自然延续，一个法律文件的做出，除非有法律、法规或其他政策性文件明示前一个法律文件失效，或经司法审查确认该法律文件因违宪、与上位法相冲突而归于无效，都会呈现“持续有效”的状态。而“反复适用”强调的是文件自身的延续性质，文件本身对当下或将来的行为具有约束与规制的能力。强制拆迁决定因其会导致房屋物权权利的直接变动，行政法学者和实务人员一般会对其持谨慎的态度。在实务中，强制拆迁决定书一般包括被拆迁人（行政相对方）、案件的原由、决定机关、被拆迁人应于何日之前限期搬迁、在限期搬迁内仍未搬迁的，有权机关将于何日针对哪个房屋实施行政强制拆迁。由此，我们看到强制拆迁决定书并不具备“反复适用”的特性，强制拆迁行为也即一次性行为，不具有抽