风险社会：政府公共管理面临的新课题

风险社会:政府公共管理面临的全新课题齐立广（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）摘要：经典现代性与反思性现代性的双重境遇，急遽的社会转型、深刻的社会变迁、严峻的生态危机、倍增的群体性事件，加上世界现代性背景下全球风险的嵌入，都昭示着当代中国已完全进入了风险社会。各级政府在公共管理中必须正视和应对风险社会这一全新课题。各级政府只有树立敏锐的风险意识，构建成熟的风险文化，提高抵抗风险的能力，并推进风险管理的制度创新，建立健全规避和化解风险的制度，才能促进我国经济社会又好又快地发展。关键词：风险社会；风险社会理论；政府公共管理；风险管理以各种突发事件频繁发生为主要特征的风险社会已经来临。全球化一方面给人类社会带来了巨大的福祉，同时也展示了一幅层出不穷的风险图景。当代中国正处在深刻的社会转型和社会变迁之中，全球风险和转型风险的双重叠加使之面临的风险境遇更为复杂而多样。风险社会对我国政府公共管理带来了前所未有的巨大挑战，各级政府只有深刻认识风险社会已成为公共管理的新课题，才能将风险管理作为超越传统危机管理的重要内容，促进政府公共管理进入一个更高的境界。一、风险社会：政府公共管理的全新背景德国著名的社会学家乌尔里希·贝克在1986年德文版的《风险社会》一书中首先提出了风险社会的概念，他敏锐地认识到西方社会面临的风险现实，准确地把握了当代社会的重大社会变迁，提出和完善的“风险社会理论”，试图从“风险”的视角反思和批判当代社会发展，鲜明地揭示出风险社会已成为人类不可避免的境遇。“我们生活在文明的火山口上。”[1]究竟何谓风险？贝克认为“它是一个指明自然终结和传统终结的概念，即在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。”[2]风险在传统概念中强调客观的危险，在风险社会理论语境中强调发生人造危险的可能性和不确定性以及对风险的认知和判断。风险一定是和人的活动、人的目的、人的需要、人的生存联系在一起的，离开人谈论风险就会把风险概念泛化。风险社会就是充满各种风险的社会发展的阶段，是对当前人类所处的时代特征的形象概括，它不是一个历史分期意义上的概念也不是某个具体国家和社会发展的历史阶段。风险社会中存在着一幅幅令人忧患的风险图景。英国学者安东尼·吉登斯在《现代性的后果》中对风险社会理论进行了精辟而独到的解释，他把风险分为“外部风险”和“人造风险”两类，前者指外部的因传统和自然因素而引起的客观危险，后者指由于我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少经验的情况下所产生的风险。风险社会的发轫和标志就是“人造风险”，它无处不在，无时不有，业已成为当代社会的主要特征，“人造风险无法精确计算，也谈不上对风险结果的预测，这就使人们陷入前所未有的风险困景之中。”[3]人造风险具有多发性、复合性、不确定性、利益关联性、跨时空性等特征，给人们应对风险和治理风险带来了巨大挑战。应当正视我国社会面临着的严峻的风险现实。当前社会中最突出的问题就是一系列风险问题。一方面我国正进入激烈的社会转型期，正从农业社会向工业社会和信息社会、从计划经济向市场经济、从传统社会向现代社会、从封闭型社会向开放型社会转变。这种转型犹如贝克所形容的，是“压缩饼干”方式的转型，具有强烈的时空压缩性。社会转型中各种传统、现代、后现代、本土和全球化的影响因素多错综复杂地交织在一起，使得我国当前的社会会孕育更多、更难以预料和难以应对的风险。亨廷顿就认为“现代性引起稳定，现代化则引起不稳定。”[4]另一方面，全球化的长波进程，使我国也不可避免地卷入到全球风险社会之中。如这次金融风暴席卷全球和突发的甲型H1N1流感病毒蔓延全球，就能清晰地发现全球风险给我国带来的重大冲击和挑战。社会转型风险和全球风险共时态并存，双重风险混合叠加，凸现出我国风险社会的两个重大特征：一是流动性强或交往频繁的领域存在着容易诱发社会风险的因素，对于长期习惯于集中管理和垂直管理的各级政府来说，难以适应社会流动性和交往增强造成的管理新格局；二是社会经济的转轨产生了一些制度“真空”地带，产生了制度性风险。在这些领域，传统的政府公共管理往往捉襟见肘和难以应对。我国风险社会存在着一系列的风险性问题，主要表现在：制度转轨风险，它是最根本最主要和危害最大的风险，会造成制度变迁中出现“制度缺场”和“制度真空”带来的大量风险问题；群体性事件带来的风险，近年来，我国群体性事件出现的频率倍增、规模加大、冲突形式激烈，处理难度加的。群体性事件的发生有很多复杂的原因，政府在处理这些事件时，回应逻辑和应对策略比较被动和传统，甚至是促使矛盾进一步激化的诱因，因此群体性事件本身和政府如何应对群体性事件都在某种程度上意味着未知的风险；全球突发性风险，全球化的长波推进，我国已经深入地卷入其中，全球性的突发风险正在逐步会渗透和蔓延到我国，给国家和政府应对此类事件带来巨大的挑战。突如其来的全球金融风暴给我国带来的风险境况不言而喻，爆发于墨西哥的甲型流感扩散范围之广、传播速度之快、影响面积之大、造成恐慌之深实属罕见。另外还包括政治生态复杂、主流价值观受到挑战、腐败问题产生的政府信任危机、合法性危机、政治认同性危机、政治资源整合性危机以及民众的政治参与性危机；比较脆弱的经济体系、日益扩大的贫富差距、区域发展不平衡；社会阶层利益分化可能的冲突风险、强势群体和弱势群体日益分割使得弱势群体产生“剥离感”而潜在的风险、治安环境恶化带来的风险；文化全球化对本土文化的冲击、信仰危机、道德失范和道德滑坡；片面追求经济发展而造成的日益严重的生态环境性风险等等。各种风险犹如“喷井”般涌出，呈现出共生共存的景象，现实已经说明这些对于风险的表述决不是耸人听闻，恰恰证明我国当前已进入人们很难接受但又无法回避的客观的风险社会。面对风险和风险社会的现实，政府作为社会的主导者应该敏锐地把握风险社会这一重要的时代课题，调整公共管理的思路，采取主动踏实的态度，科学谋划、早做准备、未雨绸缪，积极地规避和化解风险。二、风险管理：政府公共管理的主题嬗变政府公共管理的主题和任务是随着社会情况的变动而变动的。面对风险社会，如果政府依然沿袭着传统的被动应对的管理模式，习惯于常态性的管理方式，那么是很难胜任时代的需要，很难达到人民群众的期盼，很难取得应有的管理绩效的。审视政府的传统公共管理，不难发现，存在着需要纠偏的许多深刻弊端。首先，政府缺少敏锐的风险意识和应对风险的行政文化。许多政府官员习惯于常态的公共管理，将主要精力放在发展经济上，对风险将成为政府管理的一项常规工作缺乏应有的理性认识，对风险社会的到来普遍缺乏心理上的准备，也缺少处理各类风险的能力，一旦风险转化为危机事件，政府往往惊慌失措而陷入被动应对的尴尬局面，很难从容应对和主动回应。近年来，有些地方政府因缺乏风险意识和应对风险的充分准备，在风险到来时，仓促上阵，疲于应对，因错失了治理风险的最佳时机，让风险继续蔓延和扩散，甚至引起了一连串事件的“链条反应”和“蝴蝶效应”，给社会稳定和秩序带来了很不利的影响。其次，政府管理体制尚不完善和缺乏应有的应对风险的预案。在现实的风险社会，政府的公共管理的机制主要还是依赖常规管理机制，缺少专门化的风险管理机构，缺少系统的风险治理战略和可行的政策规划，更缺少统一的风险管理综合协调管理部门，当一些突发性事件出现后，政府往往成立一个临时指挥机构，建立一个临时指挥小组，出台一套临时的应对措施，政府部门之间以及与社会各相关领域的整合和协调的能力不足，造成危机治理的成本大而绩效弱，甚至引起民心不稳和社会失序。再次，政府高效的信息管理机制尚未建立。政府回应风险社会，信息管理非常重要，信息的沟通不畅造成民众的猜测和恐慌将比危机事件本身更为可怕。在风险社会中，信息多元化、信息指数级增长的情况会造成政府控制信息的能力弱化。政府囿于传统的管理思维，往往习惯于“报喜不报忧”，习惯于一层一层的请示汇报，往往对问题不敢暴露，有的甚至极力掩盖事实真相，这会严重地影响政府的合法性和权威性。因此，政府需要建立高效的风险信息沟通机制，优化风险信息的流通渠道，建立规范风险信息的规章制度。事实上，政府主动出击，及时披露信息，满足人民群众的知情权，反而有利于人们对风险的客观认识和合理判断，有利于政府增强处理风险过程中的权威性。最后，政府出现“有组织的不负责任”的现象。在贝克的风险社会理论中，“有组织的不负责任”是一个重要的概念，他本意想说明政策制定、专家和公司结盟制造了当代社会中的很多风险，又建立一套话语推卸责任。具体表现在：一是当代社会的制度体系高度发达，渗透到社会的方方面面，但当风险社会来临时却无法有效应对，难以承担起事前防御和事后解决的责任；二是风险的模糊性、爆发的不确定等等因素使得风险责任主体无法确定。贝克所说的政府通常存在着的“有组织的不负责任”现象，在我国许多地方政府中是一种比较客观和常见的现象。为什么会产生这一现象？原因主要在于一方面是制度变迁、社会结构转轨和社会政策失效引起政府责任在客观上不到位；另一方面是由于政府的自利性使其在主观上对社会不负责。我国是政府主导型的社会，政府是治理风险的主体，但在应对风险中，常出现部门、层级不能很好地条块结合，风险承担的责任主体不明确，风险责任互相推诿，互相扯皮等现象。政府应对风险的问责制还没有建立和健全。总之，政府公共管理的传统思维、传统模式存在着诸多问题，主要原因在于，其一，政府公共管理的对象发生了深刻的变化，风险社会成为了我国不可回避的历史境遇，政府回应风险社会将成为其重要职能。但政府公共管理局限于常态管理，对于风险社会的管理，无论从政府管理的逻辑、管理的措施、管理所需资源都跟不上时代步伐，与现实脱节。其二，政府管理模式还主要处于管制、管理阶段，创新型的管理体制还没有根本确立，政府体制、政府运作层面、政府文化层面存在着大量人格化因素，官僚制管理无法避免的弊端和转型政府特有的问题共时态地存在于政府身上，使得政府面对风险社会显得仓促无力。在风险社会中，风险事件的复杂性、不确定性、利益关联性、跨时空性等特征，必然要求政府自觉认识风险社会是公共管理的新课题，要及时调整应答逻辑，坚持非线性思维、整体思维、过程思维和关系思维等复杂的思维模式，有效地回应风险社会带来的各种挑战。三、应对风险：政府公共管理的积极作为在风险社会和风险管理已经成为政府不得不面对的客观现实面前，政府必须将管理理路调整为风险管理以取代传统的管理模式，实现政府危机管理模式的超越。这是一项摆在各级政府公共管理面前的重大的时代课题。政府只有逐步推进在风险意识、风险文化、风险能力和风险制度等方面的改革，才能成为积极应对各类风险的优秀主导者。首先，政府风险管理需要增强风险意识。敏锐的风险意识是政府回应风险社会、治理风险的重要前提。意识决定行为。风险意识是生活在风险社会中的每个人必须具有的理性思维、正视风险的心理状态和面对风险的积极态度。风险意识首先是一种反思意识，是代表着一种自我批判和自我超越的努力，是一种面向未来的意识觉醒。对于政府而言，应该对传统的发展观念和发展道路进行反思和批判，破除单纯经济增长的狭隘的发展模式，真正确立科学发展观；风险意识是一种责任意识，唤醒人们要改变“有组织的不负责任”的状况。当代社会的风险虽然多种多样，但是，主要是人造风险，是人类在现代化的发展进程中各种行为和制度的“潜在副作用”造成的，这样，风险就和责任不可分割地联系在了一起。对于我国来说，政府是风险治理的主体，应该承担更大的风险责任，政府应该特别注重加强风险责任伦理的建设，自觉提高预防风险、分配风险和控制风险的风险责任；风险意识是一种忧患意识，风险虽说是潜在的危机，未必从可能性转变为现实性，但风险一旦临近，人们容易因心理准备不足而惊慌失措。各级政府应该具有“居安思危，未雨绸缪”意识，对风险早预防、早发现和早治理。风险意识是一种团结意识，风险具有的复合性、突发性、跨时空性等特征，整体上不是任何一个群体能成功应对的，需要复合治理。在风险社会中公民社会显得更加珍贵和重要，能够发挥“团结力量大的优势”，通过社会动员，整合资