黎川县腐败风险预警防控工作基本做法和经验

黎川县腐败风险预警防控工作基本做法和经验分岗查险、分险设防、分权制衡、分级预警、分层追责的腐败风险预警防控“沙洋模式”该县成立以县委书记为组长的预防腐败体系建设工作领导小组，制定了《关于开展腐败风险预警防控工作的实施意见》等文件，首批确定了沙洋镇、财政局等6个试点单位，经过近半年时间的试点，取得了初步成效。试点期间，省委常委、纪委书记黄先耀，省纪委体系办、省纪委调研室、荆门市纪委领导先后到沙洋进行专题调研。为此，该县又增加了民政局、建设局、交通局、水利局、高阳镇5个单位为试点单位。通过试点，该县基本形成了“分险设防、分权制衡、分级预警、分层追责”的防控“五分模式”，并通过了武大、华师大、省社科院、省检察院预防腐败处等单位专家的评审，获得较高评价。2010年1月15日该县召开全县腐败风险预警防控工作动员大会，正式全面推开预防腐败工作。2010年3月9日，全省推进市县惩治和预防腐败体系建设现场会在沙洋召开。截止日前，该县已接待省内外考察团队60批700余人次。沙洋县的主要做法是：（一）找准着眼点，规范权力运行全县11个试点单位以“依法清权、依据确权、合理分权、有效制权、高效减权、科学量权、规范绘权、透明晒权”为主要内容，对各行政执法主体的行政权力进行全面梳理、逐项规范，初步建立了“权责明晰、程序严密、运行公开、制约有效”的权力运行机制。1、清权确权。一是清理并确定权力对象。重点突出具有法定行政权力的行政机关、法律法规授权组织、依照法律法规和规章规定受行政机关委托执法的组织、专项资金管理单位、领导班子成员分工范围的权力、人财物的管理单位和个人。二是清理并确定权力依据。凡是现行有效的法律、行政法规和地方政府规章，国务院和省、市政府关于进一步深化完善和全面推进行政执法责任制的有关要求，按照“行政权力法定”原则，对清理的每一项社会管理权力都必须有法律、行政法规、地方性法规、政府规章及上级行政机关发布的规范性文件作为依据，凡依据间有相互冲突的，从其上位法之规定。三是重点清理“十项”权力。对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政监管、行政审批、行政裁决、行政给付、非行政许可审批事项、领导班子成员分管人财物等行政事务管理和业务权责等“十项”权力进行清理。每一项行政职权都要按照事项编码、事项名称、服务对象、办理依据、征收依据和标准、办理机构及地点、责任科室和责任人、办理时限、联系电话、监督电话、办事流程、备注等方面，列出权力清单。同时，把权力清单上所列的行政职权项目，根据重要程度划分为重大事项和一般事项，重大事项必须经集体决策办理，一般事项按规定程序办理。目前，全县11个试点单位清理出行政许可、行政处罚、行政监管、行政征收、非行政许可事项等10大类共742项权力，全部列出了权力清单。此外，还清理领导班子权责、人财物事务管理2方面的内部管理权129项，其中领导班子权责74项，人财物事务管理权55项。2、分权制权。一是班子成员之间合理分权。坚持重大问题集体决策，以票决制、听证制、末位发言制等措施落实，重大决策由分管领导负责实施；实行“一把手”“四个不直管”制度；对所有行政审批事项实行“1+X”审批程序，即一项权力运行完成必须由2人以上负责实施；单位财务管理实行“1+2”财务审核制或者“四字合章”核销制。1+2”财务审核制，重在完善支出报账审核程序，支出条据先由经办人签字，再由分管领导审核签字，最后由分管机关的领导审签入账。“四字合章”核销制，由分管机关财务的领导、纪委书记（纪检组长）、群众代表（每年确定1人）、财务股长四个人分别掌握“同意核销”四字集中审核同意后，由分管机关的领导审签入账。同时，以有效落实组织人事、财务制度、“三重一大”制度、物资采购和招投标规定为重点，在决策权、执行权、监督权之间建立一种既相互联系又相互制约的良性机制，避免权力过于集中，降低权力风险。比如，对提拔重用、评先表模、奖励处罚等事项研究，实行实名推荐制—差额考察制—差额票决制等制度和程序。二是单位和科室之间科学制权。将决策与执行、审核与批复、调配与使用、调查与处理等各项工作权力分离，由不同业务部门（科室或个人）完成，形成各业务部门（科室或个人）之间的相互牵制、相互制约。县国土资源局通过“会审会签”来决定行政审批事项，规范权力运行，把预防腐败的关口前移。该局制定了《县国土局行政审批会审会签制度》，明确了会审会签范围，规定了会审会签时间，会审人员要求，会审记录要求，建设用地审批等6项行政审批事项全部纳入为会审会签范围，加强了股室之间权力运行相互制约的力度。比如建设用地从审批到登记发证，由过去1人主管，调整为现在2人分别管用地审批和登记发证，互相监督，相互协调，打破以前少数或者个人决定审批事项的现象。3、减权量权。一是减少审批事项和环节。我们大力推行行政审批制度改革，实行行政审批流程再造，探索了“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结、延时服务”的“一站式”服务运行机制，在全市率先推行“两集中”和首席代表制。按照应进必进、减权放权的要求，服务窗口由过去17个增加到35个，窗口服务人员由原来的20名增加到60多名，各单位新下放和委托行政服务中心审批的事项162项，由原来的123项增加到285项，依法减少和终止审批事项56项。通过部门充分减权放权，组织相关审批部门联合办公，改变了原来多个部门分别受理的状况，窗口现场办理能力明显提高，承诺件办理时限大大缩减，即办件由原来的12项增加到目前的52项，减少了权力运行环节，平均办件时间相比原来压缩了2.5个工作日，大大提高了工作效率。二是量化压缩自由裁量权。对所有涉及自由裁量权的事项，完成由弹性到刚性的压缩过程，实行“分级分档”管理，按事实程度固化裁量标准，缩小自由裁量权的空间。比如县地税局、财政局、国土资源局、民政局在重点科室和单位，地税局分级分档对自由裁量权进行科学量化，由各单位根据实际情况以制度固定，并以图表等形式固化并公开，有效防止了自由裁量权的寻租和滥用。目前，各试点单位对行政处罚、行政征收、行政给付等涉及自由裁量的239项行政权力，制定了956条细化标准，压缩了公职人员利用权力寻租的空间。4、绘权晒权。一是绘制权力运行流程图。根据权力清单，以“内容合法、形式简明、操作方便”为标准，以“规范运行、提升效能”为目标，按照法律法规的要求和文件制度的规定，编制出行政职权目录，绘制出对应的权力运行流程图，重点突出具有行政许可、行政处罚等行政权力的岗位。我们要求权力运行流程图应符合行政权力运行规律和操作流程，法律法规明确规定程序的，要按照法定程序制定流程图；法律法规没有明确规定程序的，要依工作程序逐项标明具体承办岗位、办理时限、职责要求、监督制约环节、投诉举报途径和方式等。相同的运作程序，可只编一个流程图。全县各试点单位共编制职权目录742条，绘制各类权力运行流程图232个，所有行政权力事项和编制的职权目录、运行流程图，都将报县法制办把关审定。二是让权力在阳光下运行。对审定后的行政权力目录和运行流程进行公开，实行阳光“晒权”。各试点单位把行政管理、执纪执法、管人、管财、管物和有行政审批权、业务处置权、自由裁量权的岗位，以及发生违法违纪违规行为问题较多的岗位确定为重要岗位，通过网络、服务大厅公开栏、文件等多种形式集中向社会公示，同时重点公开了政策法规、职能职权、工作纪律、办事规则、程序和结果等，让群众了解这些岗位的职责权力，便于接受群众的监督。（二）选准切入点，查找腐败风险1、全方位查找风险。排查腐败风险是预警防控工作的基础。我们要求各试点单位根据“三定方案”，采取自己找、领导提、群众帮、集中评、组织审“五步法”，针对个人岗位、针对科（股）室职责、针对单位职能，查找思想道德、制度机制、岗位职责“三类风险”。各单位本着全员查找、全面查找的原则，认真分析本单位所有岗位及权力行使所有环节中容易产生腐败的风险点，重点是查找领导班子成员、重点岗位、行政权力运行过程中重点环节的风险点。2、深层次识别风险。思想道德风险主要指公职人员思想道德缺乏、自律不严、品行不端、生活习惯不良等引起的风险，是腐败风险产生的动机。制度机制风险主要指制度缺乏、制度不完善、执行制度不严格、操作程序不到位引起的风险，是腐败风险产生的机会。岗位职责风险主要指岗位权力相对集中缺乏制约、权力界限不清楚越权失权引起的风险，是腐败风险产生的条件。我们根据权力清单、权力运行流程，结合重点岗位、重点人员、重点环节，全面查找“三类风险”，分析诱发风险的因素、发生的原因和风险可能导致的后果。3、分类别划分风险。对查找出的风险点，根据风险可能产生的后果，设置风险等级。原则上根据可能对社会造成的危害、可能给国家集体造成的损失、可能利用职权谋取私利及信访、举报案件发生频率等具体指标，将风险划分为高风险、一般风险、低风险三个风险等级，并通过内部评、班子评、群众评、人大政协代表评等方法，在风险等级划分上广泛听取各方意见，找准重点风险岗位和环节。同时，要求将查找清理的风险点和风险分级在一定范围内，通过多种形式进行公开，并上报县纪委腐败风险预警防控中心备案。各试点单位紧密结合实际，通过个人自查科室帮查领导核查组织审查程序，认真查找腐败风险点，保证了风险点找准、找实、找全。如县人事劳动和社会保障局下发并收回《腐败风险防范承诺书》90多份，查找腐败风险点203个。6个试点单位92名副科级以上干部和278名科（股）长、室主任共查找出“三类”腐败风险点1945条。（三）抓住核心点，建立防范网络监督防范是预警防控工作的核心。该县实行“自律、纪律、他律”相结合，采取“自我预防、单位联防、社会群防”同推进的“三律三防”模式。1、以自律促自我预防。自律是自我约束、自我调整，是党员领导干部本人自警、自省、自查、自纠、自我扬弃和自我完善的一个过程。主要是通过教育引导、自我约束、帮教提高来解决党员干部个人思想道德方面存在的腐败风险，提高党员干部拒腐防变意识。2009年9月，沙洋县纪委组织全县党员干部开展了为期一个月的以“知恩知足知责，净心安心用心”为主题的“三知三心”勤廉岗位教育活动，教育广大党员干部要怀着对党对社会对人民感恩的情怀，以“宠辱不惊、去留无意”的宁静心态，在权力、地位、金钱等方面知足常乐，用心履行自己所肩负的职责，收到了较好效果。2、以纪律促单位联防。要求各地、各单位认真对照党纪政纪及有关规章制度，以规范和监督权力运行为核心，通过“合理分权、科学量权、有效制权、内部管理、政务公开、述职述廉”等措施，对权力运行过程、制度机制运转、党员干部行为实施监控。如县国土资源局通过清权明责，重新修正编制了职权运行流程图，确定了包括土地出让、土地征用等8个重点业务风险领域和11个腐败风险重点，制订了相应的防控措施；县人事劳动和社会保障局通过政务公开栏、电子屏等形式公开政策法规、职能职责、工作纪律、办事规则等，把权力置于阳光下“晒”，诚恳接受各界监督。县财政局对项目资金管理、资金预算管理实行了“横边纵底”的管理模式，使所有财政资金达到全过程监督、全覆盖防控、全方位管理，确保了资金运行安全。3、以他律促社会群防。主要是整合监督力量，充分发挥社会监督作用，利用专项检查、巡视督导、明查暗访、民意调查、信访举报、便民服务等监督渠道，形成对腐败风险的有效监控。如今年县纪委组织基层群众、企业业主、人大代表、政协委员等社会各界代表，针对县直单位科股长开展了“双定双评”（定岗定人，评绩评廉）活动，评比结果在《沙洋周刊》予以公布，起到了较大的震撼效应；县纪委牵头组织县“作风办”、“环境优化办”定期不定期开展明察暗访活动，对发现的问题或不良倾向及时处理，有效防止了不正之风的蔓延。（四）突出关键点，构建预警机制预警控制措施是预警防控工作的关键。该县建立了一套比较完善的预警防控机制，将预警方式按干部管理权限，分为镇（局）级预警和县级预警两种。镇（局）级预警由各部门、各单位纪委（纪检组）组织实施，预警对象为各部门科股室负责人和一般党员干部，分“警示提醒、诫勉纠错、责令整改”三种预警措施。县级预警由县纪委组织实施，重点是构建腐败风险预警防控四