公民投票在德国各级政治体系的发展

公民投票在德國各級政治體系的發展51公民投票在德國各級政治體系的發展廖揆祥東吳大學德國文化學系助理教授摘要德國在威瑪共和時期就已經引進公民投票制度，二次大戰之後雖然聯邦德國基本法排除全國性的公民投票制度，但是在少數邦以及地方層級則保留此一制度。一九九○年之後，在邦層級以及地方層級有許多邦陸續引進公民投票制度，形成一股直接民主的風潮，對於德國民主政治以及公民的政治參與有正面的影響。本文從德國公民投票制度的歷史切入，除了介紹其演變過程之外，更探討其演變的原因。第一部份針對公民投票相關名詞的探討以及比較公民投票分類方式。第二部份介紹威瑪共和時期的公民投票制度，釐清公民投票在威瑪共和時期實際運作的狀況。第三部份則討論二次大戰前後德國對於公民投票制度支持與反對的辯論，並探討基本法排除公民投票制度入憲的因素。第四部份介紹二次大戰後至一九九○年之間聯邦德國公民投票制度的發展，尤其是邦層級的實施經驗以及地方性公民投票經驗的分析。第五部分主要介紹一九九○年後德國的公民投票制度演變概況，除了探討影響公民投票制度演變的原因本文初稿曾發表於台灣政治學年會暨「世局變動中的台灣政治」學術研討會，台北，東吳大學，2003年12月14日。在此感謝當時評論人洪鐮德先生的意見；更感謝台灣政治學刊兩位匿名審查人的寶貴意見與建議。◎《台灣政治學刊》第八卷第二期，頁51-120，2004年12月出版。52《台灣政治學刊》‧第八卷第二期‧2004/12‧〈研究論文〉之外，特別著重於地方性公民投票實施經驗的分析。結論部分則指出，從德國的經驗顯示，公民投票並未對議會制度造成重大的改變，而且這項制度也未受到人民濫用。關鍵字：公民投票、德國、直接民主、威瑪共和壹、前言德國自威瑪共和時期（WeimarerRepublik1914-1933）以來，公民投票一直是該國民主制度的一部份，雖然在納粹獨裁政權期間（1933-1945）遭到誤用與破壞，在二次大戰後德意志聯邦共和德國（BundesrepublikDeutschland）制定基本法（Grundgesetz）時，也排除了公民投票在聯邦層級的適用，但在基本法中仍保留了各邦領土合併或重新劃分時適用公民投票的規定。此外許多邦在制定邦憲法過程中，仍保留公民投票的制度性設計。至於地方自治層級的鄉、鎮、市（Gemeinde），雖然二次戰後至一九九○年期間只有一個邦（Baden-Württemberg）提供地方自治層級公民投票的制度，但在一九九○年之後，各邦陸續引進公民投票的制度，充實地方自治的內涵。迄今，公民投票已經成為德國各邦地方自治中的一項重要制度。一九九○年後，不管在邦層級或地方層級對於公民投票制度的引進或改善，都使得聯邦層級是否該引進公民投票制度的討論逐漸熱絡，對於全國性公民投票是否入憲的爭論遂成為當前德國重要憲政問題之一。本論文試圖從德國公民投票制度的歷史發展切入，除了介公民投票在德國各級政治體系的發展53紹各時期公民投票制度發展情形外，並探討其演變因素以及公民投票之論戰。此外，本文將顧及公民投票在各層級政治體系發展概況的介紹與討論，探究一個曾經具有極權統治經驗的民主國家，如何在排拒公民投票之後，逐漸恢復對公民投票這項制度的信任，並且普遍地成為各邦的公民參與制度。在進入整個德國公民投票發展過程之前，首先必須針對公民投票相關名詞以及分類方式作一說明。貳、公民投票的定義與分類人民透過選舉方式選出代議士或行政首長雖然是民主政治的主要內涵，但是另一項重要的民主制度則是透過投票決定政治事務，前者是決定人，後者是決定事。直接民主所指涉的主要是後者，1亦即人民透過投票直接決定政治事務（Schiller2002,13）。在直接民主的相關制度中，最主要也是最核心的部分就是公民投票。然而關於公民投票的名詞以及所指涉的內容，卻因為實際制度運作上的差異，而產生不同的定義與看法，迄今為止，尚無一致性的觀點。2本文主要目的是探討德國公民投票的發展演變，並非比較各國公民投票制度，在此仔細探討各種公民投票分類或名詞之異同並無必要，但是因為考慮國內對於「公民投票」以及「公民複決」等概念之不一致用法，且對於referendum與plebiscite之翻譯名詞與理解亦有相當1對於民選議員或首長的罷免，有些學者亦將之歸類為直接民主的一種，參見Möckli1994。2參見Luthardt2003。此外，Suksi也指出：「普遍一致的公民投票（referendum）名詞並不存在」（Suksi1993,10轉引自Uleri1996,3）。54《台灣政治學刊》‧第八卷第二期‧2004/12‧〈研究論文〉大的差異，再加上德文相關字彙的意義與中文翻譯也相當不一致，因此必須針對公民投票的名詞與所指涉的意涵做一簡單地說明。英美學者巴特勒（DavidButler）與蘭尼（AustinRanney）在「公民投票的實踐與理論」（ReferendumsAroundtheWorld）一書中，即以referedum作為一般公民投票的名詞，並認為希特勒（AdolfHitler）曾濫用「plebiscite」此一制度，因而在書中不予採用（Bulter&Ranney2001,1）。固然希特勒在極權統治期間曾經進行過三次由上而下且不符合民主原則的「公民投票」，但是所使用的名詞並非plebiscite（德文Plebiszit），而是與英文referendum相似的德文Volksabstimmung。3因此，巴特勒與蘭尼所採取的觀點純粹是從公民投票進行方式是否符合民主原則這個觀點去區分referendum與plebiscite這兩個名詞，這點可以從該書對於東歐國家與蘇聯公民投票經驗的分析得到證實。巴特勒與蘭尼認為儘管東歐國家與蘇聯的公民投票，是由政治菁英所發動，但是整個過程基本上是符合民主原則，且對於東歐與蘇聯的民主化與政治僵局的解決有某種程度的助益，因此巴特勒與蘭尼並未將東歐與蘇聯的公民投票歸類為plebiscite（Bulter&Ranney2001,233-83）。芬蘭學者MaijaSetålå亦認為plebiscite有時被用以指涉強化政治上當權派權力的公民投票，因為其意思較不明確，且具有負面意涵，故避免在其「公民投票與民主政府」（ReferendumandDemocratic3納粹時期的公民投票法是“GesetzüberVolksabstimmung”,Reichsgesetzblatt1933I,S.479,in:documentArchiv.de[Hrsg.],:aktuellesDatum.LetzteÄnderung:02/03/2004。公民投票在德國各級政治體系的發展55Government）一書中採用（Setålå1999,3）。然而瑞士學者Möckli並未將Plebiszit此一名詞視為不符合民主的公民投票，而是定位為由上而下所發動的公民投票，例如法國第五共和憲法賦予總統可以提出法律性的公民投票，或丹麥的法律性公民投票（由議會三分之一以上議員提出）；而Referendum則是包含強制性的公民投票（針對憲法修正的公民複決）或由下而上發動的公民投票。在Möckli所整理的資料中顯示出，許多民主國家實行的公民投票制度，其名詞與內容都相當分歧（Möckli1994,94-140），4因此要對公民投票做名詞上清楚的分類並不容易，在Möckli的研究中，遂將各種不同的公民投票依據其動機與原因（MotiveundUrsachen）分成兩大類別，一類是由下而上發動，另一類則是由上而下發動（Möckli1994,156-69）。至於德國政治學者Schiller教授則根據提出公民投票的人或機關的不同，將公民投票分為四種類型：1.創制（Initiative）：由人民、選民團體或組織所提出，包括公民投票提案（Volksbegehren）以及延續而來的公民投票決定（Volksentscheid）。2.公民複決（Referendum）：針對國會通過的法律或行政命4Möckli所整理的各國案例中，許多國家同樣是採用Referendum此一名詞，但卻包括由上而下的Plebiszit，亦即包括由行政機關所提出的公民投票，也包括由下而上的創制性公民投票（Initiative）。此外，憲法的公民投票（Verfassungsreferendum）既包含由行政機關或議會機關提出，也包含人民提出的公民投票。ObligatorischesVerfassungsreferendum、FakultativesGesetzesreferendum、Gesetzesplebiszit、abrogativeReferendum等名詞，在正式的法律名詞上也以Referendum指稱（Möckli1994,94-140）。56《台灣政治學刊》‧第八卷第二期‧2004/12‧〈研究論文〉令，人民可以提出公民複決的要求，例如瑞士針對聯邦法律、行政命令及國際條約的非強制性公民複決（fakultativeReferendum）。53.強制性的公民複決（ObligatorischesReferendum）：在憲法中規定一定要進行公民投票，例如憲法的修改。4.由上而下的「公民投票」（Plebiszit）：由任何一個國家機關（Staatsorgan）（包括政府、總統、國會多數黨）所發動，雖然經常也用公民投票（Referendum）這一名稱，但這種由上而下的發動方式普遍被認為是一種與直接民主意涵違背的「公民投票」（Plebiszit），因為這種「公民投票」往往是由「上面」策略性的操縱（Schiller2002,14）。在國內關於公民投票名詞的使用則更為分歧，且因為翻譯的不同而更難分類。以往多半使用「創制」與「複決」兩個名詞，將英文的initiative譯為創制，referendum譯為複決，而將plebiscite譯為公民投票並視為體制外或國際法上的用法。6此5根據瑞士聯邦憲法（BundesverfassungderSchweizerischenEidgenossenschaft）第一百四十一條（Art.141FakultativesReferendum）第一項規定：「自法律公布一百天內，如果有五萬名公民連署或八個邦提出要求，則必須舉行公民投票，可針對：1.聯邦法律；2.緊急宣布的法令，其有效期間已經超過一年；3.聯邦行政命令；4.國際法上的條約，包括無期限限制與無法解約、與加入國際組織有關、將使重要法律保留或改變聯邦重要法律公布等條約。」BundesverfassungderSchweizerischenEidgenossenschaftvom18.April1999,DieBundesbehördenderschweizerischenEidgenossenschaft,:11/Mai/2004。6參見王雲五主編1986。在該辭典中將plebiscite譯為公民投票，並視為與領土歸屬、國家主權有關，而將referendum翻譯為複決，係針對憲法修正案或國會所通過法律，選民可提案進行投票複決，initiative則翻譯為創制，指一定數目選民連署，得提出憲法修正案或普通法律案。李明峻亦認為plebiscite是與國際法相關的公民投票，並將referendum譯為「國民投票」，並界定適用公民投票在德國各級政治體系的發展57外，我國憲法第一百三十六條亦明白規定：「創制複決兩權之行使，以法律定之。」因此多年來「公民投票」這個名詞並非法律上的用語，亦不當作英文referendum之翻譯名詞。然而近年來有不少學者已經採用「公民投票」取代「創制與複決」（例如黃偉峰1998a;1998b;許宗力1998;葉俊榮1998）或者採取「公民投票」及「創制與複決」兩種名詞並列方式（謝復生1997）。這些看法基本上與英美學者巴特勒及蘭尼趨近