北京市水源区生态补偿模式与区域协调发展

北京市水源区生态补偿模式及区域协调发展机制研究郑海霞（北京联合大学管理学院，北京，100101）摘要：北京市水资源紧缺程度已经接近临界状态，随着北京市的城市建设、人口膨胀和工业发展，需水量将会进一步增加。密云水库是北京市主要的地表水水源，水库上游流域的2/3位于河北省的张家口和承德。供水区和用水区的分离使生态补偿模式成为北京市水源保护的有效措施，也是促进北京市与周边水源区协调发展的重要手段。北京市水源区生态补偿模式包括：直接补偿、项目补偿、产业发展带动等多个方面。直接补偿主要包括稻改旱项目、退耕和生态公益林项目等方式，项目补偿主要通过《21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划》和京冀间合作共建方式开展，项目涉及小流域治理、水资源节约与水环境治理、水源保护林工程建设、“稻改旱”项目等。在水源地水资源供需现状分析的基础上，分析生态补偿项目对上游区域发展的影响，探索北京市水源区生态补偿的模式、机制、存在问题和实现路径，并据此提出了首都与水源地协调发展的机制和对策。关键词：水源区生态补偿模式区域协调发展引言跨边界流域水资源管理过程中，上游追求经济利益发展高污染、高耗水等粗放型产业，导致下游水质污染和来水量减少，从而导致流域环境保护和经济发展的冲突，区域经济、社会和环境发展不平衡加剧。为了改善这种上下游之间冲突的局面，近年来国际上提出水资源综合管理(IntegratedWaterResourcesManagement)，其核心是化解流域上下游水资源利用的冲突和建立利益协调机制，形成上下游水资源的合作管理框架[1-2]。其中，一种最重要的流域综合管理模式是利用环境服务付费（Paymentforenvironmentalservices,PES）的经济手段解决流域水资源利用的冲突[3-4]，在中国相应的概念是生态补偿。生态补偿是为了解基金项目：国家自然科学基金项目(70703001)；北京市哲学社会科学规划项目：“北京市对周边水源区的生态补偿机制与协调对策研究”（07BaJG176）；北京市自然科学基金项目（8083026）；北京市教委人文社科规划项目“基于公共治理的北京市水源区生态补偿机制研究”和北京市教委引进人才项目作者简介：郑海霞(1975-)，女，河南淮滨人，博士（后），副研究员，主要研究领域为流域环境管理和资源利用。Email:[e-mail]决环境外部性和资源的非市场价值转换而对环境服务的提供者给予一定的经济补偿，从而使社会、经济与环境协调发展的一种制度安排。作为全国的社会、经济和文化中心，北京市用水高度集中，供水保证率要求高，缺水的社会影响大[5]，与此相对应的是北京市人均水资源占有量不足300m³，约是全国人均占有量的8分之一，世界人均占有量的30分之一，远远低于国际公认的人均1000m3的下限，属重度缺水地区[6]。同时，上游水源区的大部分地区位于河北省的张家口市和承德市，而且水源区的大部分县市属于国家级贫困县，没有能力支付环境保护和污染治理的费用，为了保证北京市水源地供水安全和区域的协调发展，进行流域综合管理，实施生态补偿措施是实现整个流域可持续发展的重要选择。1研究区概况北京市境内多年平均降水量585mm(1956-2000年系列)，自然形成地表和地下水资源总量38亿立方米，自产水资源总量严重不足，以2005年人口为基数，全市人均水源量248立方米，属于资源型重度缺水地区[7]。北京市主要地表水源地密云水库和官厅水库，水源地的大部分地区位于河北省的张家口和承德市。潮白河密云水库以上流域面积15788平方公里，其中北京市3135平方公里，承德6107平方公里，张家口6546平方公里，即密云水库集水面积的80％在河北省[8]。永定河官厅水库控制了约430,000平方公里的集水面积，相当于永定河流域总集水面积的92.8%。，永定河分为桑干河和洋河两大支流，洋河发源于内蒙古，张家口市流域面积10681平方公里；桑干河发源于山西宁武县，在张家口市流域面积7329平方公里。官厅水库以上流域张家口境内面积17662平方公里，包括4区8县[8]，约占整个流域面积的42%。由于自产水资源严重不足和水系发育的自然特征，北京市地表水源主要依靠河北省张承地区的外来客水，而张承地区经济发展水平落后，上游地区赤城、丰宁和滦平县都是国家级贫困县，是经济欠发达地区，很难拿出更多的资金用于水源保护。因此，中央政府主持，流域上下游京冀合作的生态补偿模式是解决北京市水资源问题和实现北京与上游流域协调发展的必然趋势和选择。2生态补偿理论依据生态补偿要解决的核心问题：谁补偿谁？补偿多少？以何种方式进行补偿？解决第一个问题，首先要划分清楚资源产权，并进行利益相关者分析。在产权没有明确界定的情况下，由于无法确定服务的所有者，因此也就不能作出谁应该补偿谁的决定。理论基础是外部性理论，生态补偿即是实现资源环境活动外部性内部化的经济手段和制度安排。经济外部性内部化的方式有两种，庇古税和科斯的产权理论和市场交易，两种手段的目的都是为了解决外部性问题,使社会成本内在化，两者在资源与环境保护领域的应用即为生态补偿手段[9]。第二个问题是补偿多少？主要依据资源环境价值理论和成本-效益理论，资源环境价值估算方法主要有意愿调查法、影子价格法、替代工程法等，但这些方法估算出的环境价值数量很大，不可能作为生态补偿的实际数值，多被认为生态补偿的上限。服务提供者的成本和发展权限制的损失或者受益者获得的效益的补偿多被供需双方接受。因此，对上下游资源利用进行成本-效益的分析将利于分析对比资源成本和价值，决定生态补偿的标准。以何种方式进行补偿？生态服务补偿方式除了现金以外，还有建设项目补偿、产业转移和带动、智力补偿和政策措施引导补偿等多个方面。选择何种方式，要流域上下游区域发展的具体情况和生态服务补偿的类型。基于上述3个问题，进一步分析决定生态补偿制度构建的难易程度。首先是环境服务提供者和环境服务受益者之间链接关系是否紧密。链接关系构建的关键因素是生态服务因果关系。倘若公众或者直接受益者认为环境服务具有经济价值而值得支付，生态有偿服务制度将容易建立。倘若环境服务被认为对于另一个群体没有直接益处，那他们就没有动力或意愿缴税和支付费用（世界银行，2007）。大部分情况下，在小区域范围内，例如中小流域，生态补偿易于构建。与此相对应的另一个问题是环境服务者和受益者的区域范围和数量。环境服务者和受益者数量越少，利益关系简单，也就越容易构建环境服务体系。解决生态补偿中的融资机制和支付机制的问题。融资机制和支付机制都需要成本，生态补偿的管理成本（交易成本）越低，补偿制度的可持续性程度就越高，也越利于实施。立法、管理体制和机制的问题。由于资源管理体制的条块分割，导致生态补偿制度执行难，同时作为一种新的制度，立法和各种规范对其执行具有重要作用。3北京水源区生态补偿模式3.1京冀地区水资源利用面临的主要问题（1）水资源匮乏和上下游用水矛盾冲突，地表水源入库径流量减少。京冀地区位于海河水系，均属于非常干旱的华北地区，北京上游的张家口和承德市多年平均降水量不到500毫米，人均水资源占有量只有全国平均水平的30%，也属于水资源短缺地区。按照国际公认的水资源压力定量评价指标，北京市水资源人口压力系数0.67，水资源紧缺主要是由人口高度集中引发的。而与北京接壤的天津市水资源人口压力系数0.85，水资源生态压力系数0.14；保定市水资源人口压力系数0.602，生态压力系数0.668；张家口市水资源人口压力系数0.502，水资源生态压力系数0.597；廊坊市水资源人口压力系数0.712；承德市水资源生态压力系数0.3[8]。除承德市外，北京周边地区所面临的水资源紧缺形势都比北京严峻。上游人口的增长和城市发展导致上游用水迅速增长，图1显示密云水库上游主要集水区3县的人口和城市化水平增长迅速，工业和城市生活用水增加。05101520253019491953195719611965196919731977198119851989199319972001单位：万人赤城丰宁滦平图1赤城、丰宁、滦平县总人口变化051015202519491953195719611965196919731977198119851989199319972001单位：%赤城丰宁滦平图2赤城、丰宁、滦平城市化水平同时，由于上游地区属于农业地区，农业是主要的用水大户，以赤城县为例，工业、农业、生活用水和总用水量除了1992年以前都是持续增加的状态，1994年达到最低后又持续增加，直到2005年合作共建全面展开后开始下降，而生活用水和工业用水的增加导致1995年以来总用水量仍然增加（图3）01000200030004000500060007000198419861988199019921994199619982000200420062008用水量（万立方米）农业用水工业用水城镇生活用水总用水量图3赤城县用水量的变化密云、官厅水库入库径流量减少。利用白河张家坟水文站和潮河下会水文站径流量数据相加得到入库径流量，可以看出密云水库入库径流量逐年减少（见图1）。对上述数据，10年平均得到密云水库1961-1970年平均径流量为8.90亿立方米，1971-1980年为10.31亿立方米，1981-1990年为5.02亿立方米，1991-2001年为6.02亿立方米，2002-2005年密云水库多年平均来水量下降到3.1亿立方米。051015202519611963196519671969197119731975197719791981198319851987198919911993199519971999200120032005水量（亿立方米）张家坟下会入库径流量线性(入库径流量)图4密云水库水文站和入库径流量及其变化趋势1954-1959年，官厅水库年平均入库水量20.2亿立方米，1960-1969年13.4亿立方米，1970-1979年8.4亿立方米，1980-1989年4.6亿立方米，1990－1997年平均入库经流仅有3.9亿立方米。1999年以来，北京及周边地区持续干旱，地表径流减少趋势明显。1999-2005年官厅水库多年平均来水量下降到0.9亿立方米。密云、官厅水库蓄水量分别由2001年初的15.4亿和4.2亿立方米下降到2005年末的10.36亿和1.63亿立方米[7-8]。基于上述分析可以看出，目前形势下，北京及周边地区的水资源紧缺形势将越来越严峻，如果不加以改善将导致水资源危机的发生。（2）水资源短缺与水资源污染的矛盾。由于上游产业结构以酿酒、采矿、采砂等高耗水、高污染企业为主，小金矿、小铁矿以及木材、石材加工等小型企业排污和水土流失造成的面源污染造成下游水质类别下降，铁矿开采和采砂的废弃物抛弃于河道周围，使密云入库水量减少。受上游地区人口增加和工业发展的影响，废水排放量大幅度增加。官厅水库不仅入库水量减少，水质也加速恶化。库区水质由II、III类逐步演变成V类和劣V类，1997年官厅水库退出生活用水供应，仅向农业、生态和工业的供水。（3）水管理体制不顺，使得有限的水资源不能充分有效地利用和保护。目前北京市的水管理体制表现为条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用。由于水管理权不统一，使得各管水部门依据自身的管理职能开展工作，没有形成协调统一的水资源管理体制。全市水资源保护、开发、利用缺乏统一的规划，无法实现统一管理及联合和优化调度，也无法实现水资源的合理开发和集约利用。3.2京冀生态补偿的历史阶段由于北京市水资源供应严峻和跨流域供水，1995年以来，在京冀地区之间开展了多层次、多形式的水资源利用合作和生态补偿项目，包括农业节水、水污染治理、小流域治理、生态水源林、稻改旱等。京冀之间水资源利用合作和补偿大致可以分为三个阶段：1995-2002年为初期合作阶段。1995年开始合作，时任张百发副市长为小组组长，成立了京承经济技术合