4、电力改革

第四章电力改革一、电力工业改革的历程1、改革开放前的计划经济时代2、市场化的时代1、改革开放前的计划经济时代•到“一五”计划完成时，尽管中国的电力工业得到了很快发展，但是还是跟不上国民经济发展的步伐。实际上，缺电已经成为中国电力改革的直接动力。•1958年，中共中央召开南宁会议，毛泽东提出了“电力先行”的口号，要求加快电力发展，在这个思想的指导下，电力工业有了长足发展。•然而，从1966年起，受“文革”影响，电力工业的发展速度逐步滞后于国民经济发展速度，电力工业逐渐成为国民经济的“瓶颈”，缺电现象开始出现，上世纪70年代初期出现全国性缺点局面。•到1978年，全国发电装机缺口达1000万千瓦，发电量缺口达400亿千瓦时。电力发展的脚步踌躇不前。•改革开放前，我国电网规模不大，大多数为独立省网，不少省网还分别由几个独立的小电网供电。2、市场化的时代自改革开放以来，针对不同发展时期，我国进行了一系列电力工业体制改革和管理模式的探索，主要经历了三个阶段。（1）缺电形势下的集资办电（2）政企分开的改革探索（3）厂网分开改革（1）缺电形势下的集资办电•1985年之前，我国电力工业一直实行国家集中统一的计划管理体制。中央政府是全国电力经济活动的惟一决策主体，负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力投资建设。这种典型的计划经济体制严重制约了电力工业的发展，造成了全国长达20多年的严重缺电。•为迅速扭转电力短缺的局面，调动地方政府、企业、外资等方面的积极性，1985年，电力工业开始实行改革，采取了两项主要改革措施：一是实行以“电厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，对新建电厂实行“还本付息”电价，其目的是吸引社会资金投资兴办发电厂，创造必要的投资激励机制；二是在管理体制上实行省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的准入监管和价格监管，同时对地方政府适当放权。•这些改革措施极大地推动了电力工业的迅速发展，电力装机容量每年以新增1000万千瓦的速度递增，到1995年全国电力装机容量突破2亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本得到解决。（2）政企分开的改革探索1997年3月，电力工业管理体制进入第二轮改革，进行了政企分开改革，成立了国有独资的国家电力公司，与电力工业部双轨运行一年以后。1998年，电力工业部被撤销，国家经济贸易委员会下设电力司，原电力部的行政管理职能移交该电力司。这一轮改革后，国家电力公司不再具有行政管理的政府职能，只是一个电力生产运营商。但是，垂直一体化经营的国家电力公司，集发电、输电、配电、售电于一身，几乎控制着全部电网和一半的发电厂，依然保持着垂直垄断的格局。（3）厂网分开改革90年代末期，中国电力市场的供求关系发生了变化，电力供应不仅不再短缺，而且实现了供需基本平衡，甚至有些地区出现了阶段性的供大于求。这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争程度逐步增强，逐渐显现出了电力工业产业组织结构垂直垄断的弊端：•一方面，在发电市场上，国家电力公司拥有电网和调度权，由于缺少“公平、公正、公开”原则的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司所属电厂处在不平等的地位上；•另一方面，电力市场的地方保护主义即省间壁垒逐渐变得异常突出。2002年，在国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）精神和基本原则指导下，中国的电力体制进行了重大改革。改革的重要举措：•一是拆分国家电力公司资产，重新组建为两大电网公司（国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大发电集团（华能、大唐、国电、华电、中电投集团）和四个辅业集团（电力顾问集团、水电顾问集团、水利水电建设集团、葛洲坝集团）；•二是成立国家电力监管委员会，对电力工业实施监管。2003年3月，国家电力监管委员会组建成立，按国务院授权履行全国电力监管职责，国务院有关部门依据相关法律法规履行相关监管职责，中国电力工业新的管电体制框架逐步形成，由过去的行政管理逐步走向市场监管。•国家电力公司系统发电资产可控容量20000万千瓦(含在建项目),权益容量13000多万千瓦,在扣减国家电网公司管理的各区域电网保留抽水蓄能和应急、调峰电厂、国家电网公司系统暂保留并转让发电资产和划转给重组中设立的辅业集团公司以及为南方电网公司预留用于保留或转让的发电资产外,其余发电资产(可控容量16000万千瓦、权益容量10000万千瓦)按照规模相当、资产质量相当、地域分布合理的原则并尊重历史进行配置和重组。这其中国电公司系统保留并转让的发电资产权益容量近650万千瓦用于补充电网建设资本金和补偿部分必要的改革成本。而划转给重组中设立的辅业集团的参股发电资产权益容量920万千瓦用于支持主辅分离改革。•2002年12月29日，国家电网公司，中国南方电网有限责任公司，中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等5家发电公司，中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝水利水电工程集团公司等4家辅业集团公司同时挂牌。二、电力体制改革的成果经历以上三个阶段的改革，特别是2002年的以“厂网分开”为主题的改革以后，我国电力工业取得了突飞猛进的发展，主要表现在以下几个方面：1、全国发电装机容量增长迅猛。2002年底，全国发电装机容量约为3.6亿千瓦，而截至2006年底，全国发电装机容量已达到6.22亿千瓦，即在2002年改革后的四年中，全国发电装机增长了72％，预计到2007年底，全国发电装机将比2002年翻一番。2、发电侧主体进一步多元化。2002年，国家电力公司全资及控股装机为1.7亿千瓦，约占全国总容量的47％。国家电力公司发电资产改制后的五大发电集团截至2006底装机容量为2.4亿千瓦，占全国总容量39％，即下降了8个百分点。其他独立发电主体装机容量有所上升，发电主体进一步多元化。3、发电工程造价大幅降低。由于发电主体进一步多元化，发电企业在竞争环境下注重加强内部管理，不断提高效率、降低成本，发电工程造价在几年中大幅降低。以火电工程为例，单位概算从2001年的5000元/kW下降到2005年的4000元/kW左右，下降幅度约20％。4、政府管电职能逐渐从行政管理过渡到行业监管，独立电力监管机构逐渐走向成熟。2002年改革，实现了政监分离，在全国建立了独立的、专业的、垂直一体的电力监管机构。新体制运行四年多来，在推进竞争性电力市场建设，促进政府电力管理方式和管理观念转变、提高监管的科学性和规范性、确保电力安全等方面，取得了显著的成效。三、电力体制存在的问题如前所述，自2002年电力体制改革方案实施以来，我们实现了厂网分开，发电主体进一步多元化并在竞争中降低了成本、提高了效率，监管机构也初步建立，但从全社会公众角度看，这仅仅是电力工业自身结构的调整，老百姓没有享受到电力改革的成果，电力体制还存在很多问题没有解决。1、消费者没有享受到电力市场化改革的成果。在发电主体进一步多元化的同时，尽管各发电主体已经形成了潜在的竞争意识，但企业所节约的成本、获得的效益仍然只是企业自己享有，老百姓无法享受到电力竞争所带来的效益。例如，根据专家测算，2003～2005年，发电企业因为造价降低节约了1400亿的投资，而2004年和2005年，销售电价分别平均上涨了2.84和2.52分钱，消费者多支付了约1600亿元，即使是考虑前几年煤炭价格上涨的因素，消费者也难免对电价上涨产生质疑。消费者享受不到企业成本降低的成果，体制上原因是目前我们还没有真正建立电力市场化的竞争机制，还没有形成市场竞争效益的传导机制，电价机制并没有根本性的改变，市场交易模式仍然单一，缺乏多样化和可选择性，最终销售电价仍然是政府核定，用户也没有购电选择权。2、对电力垄断企业监管不力。虽然发电企业基本实现了主体多元化，但是整个电力行业绝大部分主体仍然是国有垄断型企业，从2002年的电力体制改革至今，电力行业的垄断不仅没有被打破，反而进一步加剧并受到公众的指责，表现出政府监管国有垄断型电力企业仍然存在着体制缺陷。例如，我国电力投资和电价控制权仍在发展改革委，绝大部分国有电力企业绩效管理职能在中央或地方国资委，电力环保监管职能在环保总局，电力安全和电力市场监管在电监会。这种横向职能的分散配置，看似各部门各负其责，互不影响，但从几年来的实践来看，这种多头、分散式监管，使得对电力企业的监管能力减弱，垄断电网企业进一步加强集约化管理，增强了电网的垄断势力；发电企业形成利益集团的割据局面，非公经济主体很难进入。3、电力企业的效益依然很低如前所述，我国电力工业中，国有资产占绝大部分比重，由于长期处于垄断地位，企业效益长期在低水平下增长。国有电力企业盈利水平低，一方面反映出国有垄断企业普遍存在的市场激励不足，另一方面也反映出对国有电力企业的绩效激励机制还需要进一步的改进和加强。4、电力市场建设缓慢，配套政策落实难度大。由于电力市场建设迟缓，当前电力工业落实国务院节能、降耗、减排、环保等政策措施难以通过电力市场的方式加以落实，只能用传统行政命令方式进行，缺乏统一的市场规则，执法标准不统一，执行力不强。例如，关停高能耗、高污染小火电的节能、减排措施，若没有强有力的、统一的市场退出机制，各地方政府执行中难免受阻，也难以做到公平；如果建立了统一的电力市场准入、退出机制，关停措施的执行也可以做到一视同仁。又比如，新近提出的通过改变电网调度方式降低能源消耗的措施，如果不与电力市场很好的结合，将可能倒退到80年代计划调度体制，明显不符合社会主义市场经济的发展方向；如果将节能、降耗措施纳入到电力市场运行统一规则下，设置能耗、污染“门槛”指标，节能、高效机组优先排序，则老小机组在市场竞争中自然淘汰，这样既能很好贯彻落实节能、降耗、环保政策，又能够实现电力工业在统一、公正、透明的电力市场规则下的和谐发展。四、我国电力结构的突出矛盾和主要问题1、小火电尾巴甩不掉。截至2006年底，10万千瓦以下的火电小机组高达1.15亿千瓦，占全国火电装机的23.7%。小火电的缺点：•一是浪费大，二是污染重（大型高效发电机组每千瓦时供电煤耗为290－340克，中小机组则达到380-500克，同时，由于技术水平低下，小火电大量排放，2005年小火电机组二氧化硫和烟尘排放量分别占电力行业总排放量的35％和52％）；•同时还造成不公平竞争（统配大电厂承担了电价的社会平抑功能，比如对农业用电、化肥、化工、居民照明用电要进行价格上的扶持和照顾，但小电厂则游离于国家宏观政策调控之外）。•90年代末，国家就开始打响了关停小火电的战役。早在1999年，当时的国家经贸委就曾出台文件，要求单机容量在5万千瓦（含）一下的中级低压常规机组在2003年前关停。此后，关停机组的容量扩大到10万千瓦级，但是，几番高调展开的关停行动，屡屡无功而返。•小火电屡禁不止，究其根本，还是短期利益驱使。由于小火电发电成本比网电便宜，处于追逐短期利益的考虑，上马自备电厂等小火电被一些企业认定为大幅降低生产成本的必然选择。同时，这些上马小火电的企业，一般都是地方招商引资项目或者地方支柱企业，地方政府也乐见小火电上马。•随着电力供应形势的缓和，关停小火电的良机再次降临。最近，国家出台以“上大压小”为核心的一整套“关停新政”，决意不让机会再次错过。2、电源结构不合理，火电一家独大。•2006年，我国发电装机规模6.22亿千瓦，燃煤火电机组77.8%。（2005年75.6%）•由于火电建设具有工期短见效快的优势，火电成了大干快上的理想对象。于是，即使在水电、风电、核电也快速发展的近期，火电比重仍不降反升。•火电比重过大，造成二氧化碳和二氧化硫等有害气体排放居高不下。火力发电正消耗着一半的全国煤炭产量，40％的工业用水；二氧化碳排放量占全国一半以上，烟尘排放占20％，产生的灰渣占70％。•到2020年计划火电装机占60％，发电占70％，仍高于世界平均40％的水平。•改善电力结构成为电力工业发展改革当仁不让的主题。面对严峻形势，“十一五”规划再度强调，在