基于“上下分离”的日本城市轨道建设运营模式研究

龙源期刊网基于“上下分离”的日本城市轨道建设运营模式研究作者：彭嘉启徐长乐来源：《世界地理研究》2017年第06期摘要：城市轨道有助于改善城市交通状况并助推城市发展，但现实中的轨道建设运营存在诸多阻碍，除巨额建设成本外，还牵涉多方利益的协调。为解决城市轨道建设运营面临的诸多问题，日本采取了“上下分离”的建设运营模式。所谓上下分离，是指由地方政府负责轨道的建设和维护，由市场化的私营企业来负责运营。从实施效果来看，上下分离模式提升了日本城市轨道的服务水平。本文以日本为例，对上下分离模式中运营者的加入方式、票价的确定方式及模式框架结构进行具体分析和经验总结，以为我国城市轨道的后续建设运营提供启示和借鉴。关键词：日本；上下分离；城市轨道；补贴制度中图分类号：U121文献标识码：A近年来我国城市轨道（以下简称城轨）快速发展，国家已批准43个城市规划建设总里程8600公里的城轨，目前已通车里程3400公里，在建里程约3000公里，年度投资总规模达到3000亿元左右①。轨道是城市交通的动脉，更是城市发展的战略选择，虽然轨道对于城市发展意义重大，但其建设成本高、投资需求大[13]。由于其具有公益属性，因此在运营维护上需要持续的资金保障。在我国城轨当前快速发展过程中，解决好建设运营的投融资渠道已成为城轨可持续发展的关键问题[14]。因此，在城轨领域进行建设运营模式的探索，一直为学界关注。日本是我国近邻，战后经济发展迅速，其城轨建设运营水平位居世界前列。本文以日本为例，在对日本城轨的上下分离模式进行具体分析和经验总结的基础上，进一步探讨该模式的框架结构（运营者的加入方式、票价的确定方式等），以为我国城轨的后续建设运营提供启示和借鉴。1日本城轨建设概况日本的城轨大体可分为三类[1]。第一类是公有性质，如各大城市的公营地铁；第二类是私有性质，如各大私营企业经营的轨道；第三类是公私合营性质，即由地方政府和私营企业共同出资组建“第三部门”负责轨道的建设运营。三类轨道的建设目的各有不同：公营轨道与第三部门轨道主要着眼于开发土地、提升区域通达性、强化运输力、改善道路拥挤状况，是属于社会基础设施；而私营轨道本质上是以提高自身收益和竞争力为根本目的。虽然建设目的存在差龙源期刊网异，但在运营管理上，三类轨道均为自负盈亏。在投资上，三类轨道均须遵循《铁道事业法》的规定，由业者提交建设申请并承担相应责任。战后，东京城轨网络在上述三类轨道建设的推动下实现了高速发展，但整体而言日本的城轨仍存在许多问题：首先是运力不足导致的通勤拥挤状况，如图1所示，东京城轨的满载率已突破200%，拥挤状况相比欧美大都市更加严重[2]；其次是线网覆盖不足导致乘客出行成本过高，增添了不必要的绕远和换乘。从线路分布来看，日本城轨网络总体上是高收益的放射线较密集而低收益的环形联络线较稀疏，且不同轨道间存在许多接驳不畅之处[3]。另一方面，对于私营轨道，建设费用的不断高涨、运力需求的不断上升使私营轨道建设愈发困难；而公营轨道和第三部门轨道也难以确保有足够的建设资金。无论是私营或公营，《铁道事业法》对城轨建设的规定和限制都给低收益的城轨建设增添了阻碍。2日本城轨建设的补贴制度与存在的问题由于地铁建设所需的资金量大，使用期长，所以如何解决资金来源是地铁建设中最为关键的问题。战后初期日本城轨是采取自负盈亏的建设模式，建设资金的高涨使许多轨道融资困难。为促进城轨建设，日本政府制定了多种补贴制度②。2.1补贴制度最早利用补贴制度建设的城轨是以“帝都高速度交通营团”（以下简称“营团”）为代表的各城市公营地铁。为减轻业者负担，1962年日本政府针对地铁建设设立了“地下高速铁道补助”专项资金。起初只对超过6.5%的利率差额进行运营费补贴，后来开始直接对建设费用进行本金补贴，目前补贴率已达到建设费用的70%。补贴对象也从最初的公营地铁扩展至地方政府出资过半的第三部门轨道。随着1991年10月“铁道建设基金”的设立，对于“日本铁道建设公团”（以下简称“铁道公团”）的第三部门轨道以及营团轨道的建设，还利用该基金制定了无息贷款制度。之后的常磐新线、营团南北线/半藏门线等线路均属于贷款建设。但是，日本私营轨道的建设和改造无法享用上述补贴制度。除固定资产税的优惠政策外，一直以来私营轨道都无法获得任何补贴。但在1972年，日本政府以铁道公团出资的私营轨道建设改造工程为对象制定了“公团民铁线方式”，即对超过5%的建设费利息进行补贴，偿还期限为25年，短于以往铁道公团建设制度规定的30年。虽然偿还期限较短，但由于铁道公团可以自主调配资金，该制度仍然推动了城轨建设。1987年，为帮助私营轨道进行建设改造，日本政府制定了名为《特定都市铁道整备促进特别措置法》的新优惠政策，同时还制定了“特定都市铁道整备积立金制度”。该制度要求，将用于强化运力的一部分投资费用事先摊入票价中，将其增收部分作为“特定都市铁道整备积立金”以免税形式积累起来，同时再以等额资金填补建设费用。这就缩小了一部分城市贷款规模，减少了包含利息在内的总建设费用。龙源期刊网日本还有部分城轨是以“第三部门”的形式建设的，即对于那些无法享受丰厚补贴的私营轨道，通过地方政府出资来降低其建设费用中的贷款额度，提升其财务可行性。从第三部门的资本构成来看，初期以私营业者出资占多数，之后地方政府出资比例逐步提升至50%左右③。在日本城轨建设初期，日本政府通过制定上述补贴制度对三类轨道进行了大力补贴。这种补贴制度一定程度上促进了大都市圈的城轨建设，但仍然存在一些问题。2.2公营轨道存在的问题作为城市重要的基础设施，城轨一般是以公营部门为主体来负责建设运营，在规划建设时更加重视线路的社会公益性，因此公营部门在建设以地铁为代表的城轨时往往可以获得高额补贴。但公营轨道存在以下两方面问题。首先是公营轨道的建设范围问题。由于公营轨道是由地方政府负责建设运营，因此其建设范围往往受限于行政区划边界而难以向外扩张。例如东京都交通局或横滨市交通局的线路就分别只能在各政区内建设而不得逾越。营团也同样如此，除少数例外情况，其绝大多数线路均位于东京都范围内部。这就给城轨突破政区边界向外扩张增添了难度。为解决该问题，日本多地采取了第三部门形式来建设延伸段轨道，但延伸线客流往往达不到预期水平，跨业者的换乘又需要多付一次起步费，加之延伸线票价本身就比市内线贵出许多，这些因素加剧了经营恶化。其次是轨道运营的效率提升问题。在轨道运营上，公营部门更多是在扮演基础设施和社会公益的角色，其效率提升显然不如私营业者积极主动。2.3私营轨道存在的问题在轨道建设上，私营业者更加重视财务可行性的问题。如前所述，日本政府并未给予私营业者丰厚的轨道建设补贴，因此和轨道运营收益相比，前期建设首先就会产生高额贷款，迫使私营业者投入巨额成本以完成轨道建设。另一方面，轨道建设费用逐年高涨，尽管一些地区存在迫切的轨道需求，但由于战后初期日本就已建成了各大都市圈城轨网络的基本骨架，之后面临的只是进一步强化运力、改善网络结构、提升乘客便利性等附加问题，所以无法在这些领域取得投资回报。这些因素导致私营业者对城轨建设产生消极态度。2.4第三部门轨道存在的问题对于第三部门轨道建设，地方政府会出资填补建设费用，从而压缩贷款比例。该方式一定程度上促进了日本城轨建设，但仍存在以下问题：①虽然地方政府参与投资，但金额所占建设费用比例往往不足以确保项目具有较高的财务可行性。特别是随着日本地方政府陷入财政危机，提升出资比例愈发困难。龙源期刊网②受益方与出资方不一致。例如，外围延伸线路的建设提升了中心接轨线路的收益，但增加的收益却难以反哺给建设外围线路的第三部门。另外一些延伸线路建成后虽然缓解了中心线路的拥挤，但却加剧了自身的负担，从而无法直接获益。③基于上述两方面原因，第三部门轨道的票价往往高于其他既有线路。这使得本欲利用该轨道的乘客转而投奔其他轨道，最终削弱了新线开通的积极效果。④第三部门轨道建设需要对多方投资者进行协调，增添了项目建设难度。2.5相关部门的协调轨道建设会给其他既有业者、沿线居民乃至地方政府带来诸多影响，因此在建设中需要协调多方利益关系。但现实中的利益关系调整存在许多困难，一些项目因而难以推进。对既有业者而言，新线建设所带来的收益变化将对其经营造成直接影响，收益下滑的业者会对新线建设报以消极态度，甚至产生抵触行为，给新线建设带来阻碍。地方间的利益协调也存在问题。虽然城轨建设获益甚广，但轨道投资涉及沿线众多地方政府，随着建设费用不断高涨，平衡地方间利益得失愈发困难。3“上下分离”模式的效果1958年，为解决山阳电铁、阪急电铁、阪神电铁和神户电铁在神户的接驳问题，由这四家公司和神户市政府共同出资组建了名为“神户高速铁道”的第三部门，负责接驳线路的建设和持有[4]。1968年，阪急三宫站、阪神“元町～高速神户～西代”区间以及“凑川元町～新开地”区间开通，神户高速铁道以租赁的方式委托四家公司提供车辆和乘务员负责运营，这成了日本“上下分离”的开端。神户高速铁道开创的“上下分离”模式解决了以往私营轨道无法获得中央政府补贴的问题，同时还争取到了来自地方政府的投资，此后该模式被日本多地推广运用，即：成立新的第三部门专门负责轨道持有，既有的私营业者专门负责轨道运营。如1997年开通的大阪JR东西线（“京桥～尼崎”区间）就是由第三部门“关西高速铁道”公司作为第三种业者来负责建设，由JR西日本公司作为第二种业者来负责运营[5]。在关西高速铁道公司的股本构成中，JR西日本公司占20%，地方政府占50%，其余来自金融机构。轨道开通后，关西高速铁道公司负责轨道资产的持有，JR西日本公司负责线路的运营和维护。线路使用费规定为30年间与线路持有方收支相抵的数额，由JR西日本公司支付，意即由JR西日本公司偿还建设费用的债务。唯因地方政府有参与投资，加之享受了“公团民铁线”补贴，故和JR全面负责的建设模式相比负担金额减少很多。因该轨道属于大阪城市规划中的骨干线，故地方政府投资该线路亦可强化自身在建设运营上的话语权[6]。龙源期刊网公营部门主导的轨道建设虽然具备公益性和普惠性，但在运营上却容易忽视效率甚至打压既有业者，而且不同业者间存在受益与负担不均的问题。另一方面，对私营业者进行补贴则更缺乏公平性和客观性，按线路逐一补贴会大幅抬升总费用，且未必会收到良好效果。因此，第三种“公建私营”的上下分离模式是相对更好的建设运营模式[7]。3.1促进了公益性、普惠性的城轨建设如前所述，上下分离模式促进了具有公益性和普惠性的城市轨道建设。尽管在缓解城轨拥挤和优化运营网络等方面仍然存在困难、一些项目的财务可行性较差，但由于能够收到广泛而良好的社会效果，许多项目在该模式下得以开工建设。具体来讲，上下分离模式推动了以下几种情况的城轨建设。1）跨行政区的轨道建设如图2所示，为缓解A电铁的拥挤而规划建设B铁道。这种情况下，沿线a行政区因B铁道的开通大大提升了通达性，同时b行政区间接利用了B铁道，亦得以从A电铁的拥挤中解脱。但若按以往的第三部门建设模式，则a行政区将成为出资主体，这就产生了受益与负担的不均衡问题。并且此类线路通常建设费用较高，项目推进存在诸多困难。而上下分离模式中的建设主体是公营部门，建设资金具备更加广泛的公益性特征。在此模式下，a行政区将不会成为资金负担主体，这就缓和了负担不均的情况，促进了沿线地方间的顺利协调，推动了城轨建设。2）联络线的建设在不实施上下分离的情况下，联络线的建设存在许多困难。如图3所示轨道网络，为改善X电铁的拥挤状况而规划建设X电铁B站～Y铁道C站间的Z联络线，形成“A→B→C→市区”的新乘车路线，从而缓解X电铁的拥挤。该联络线的建设将直接导致Y铁道增收而X电铁减收，因此X电铁会消极对待联络线建设。若不妥善协调X电铁的收益问题，则难以经由