发改委发展规划和主体功能区规划编制

发展规划编制和主体功能区规划2014年3月主要内容一、发展规划概念种类、规划编制的主要内容二、主体功能区有关知识介绍规划的概念：•规划是为达到某个目标，对规划对象未来发展状况的设想、谋划、部署或具体安排•政府编制的规划是政府对一定范围的经济、社会、公共服务等各领域在时空上的设想、谋划、部署或具体安排。•有5点需要注意。1.有明确的规划对象。各个规划的对象是不同的，有的规划混淆了规划对象和部门工作，把本部门职责开展的工作放到规划。2.不是什么领域都适宜编制规划。具有经济杠杆性质的政策工具不宜编制规划。如财政预算、投资计划、货币发行、利率等。3.规划不仅仅是安排时间。规划既是安排时间的，也是安排空间的，不仅规划要做什么、怎么做，还要明确在什么空间或哪些区域做。4.规划不仅仅是指导性。计划经济时，计划是指令性，市场经济后，走向另一极端，认为规划仅是指导性、预测性，是软规划。规划还具有约束性，如指标约束，特别是空间约束。5.规划不仅仅是促进增长的。多数规划是促进经济增长的，具有鼓励、动员和激励作用，但规划还应约束增长和管理增长，目的是为了实现全面、协调、可持续的增长。发展规划的种类1.按规划层级分：以五级政权划分，国家级规划、省级规划、市、县、乡镇级规划。2.按类型分。三大类规划：——发展规划：总体规划、主体功能区规划、专项规划、区域规划。——城乡规划。——土地规划。发展规划编制的主要内容是指规划应包括的基本要素，六个方面的要求。1.透彻的环境分析。本期规划所处的国内外环境分析。2.先进的规划理念。科学发展、节能减排、主体功能区、生态文明等理念。GDP产生的问题。亿利资源企业用了25年时间，在内蒙古库布其沙漠的不毛之地上投入了100多亿元进行沙漠生态修复绿化和沙漠经济的发展。如果沿用GDP核算体系的话来算库布其沙漠事业绿色发展账，产出只有3.2亿元，投资大、周期长、见效不明显，属于亏损的投资。但从GEP的角度来算，20多年绿化了5000多平方公里的沙漠，遏制了刮向北京的沙尘暴，库布其沙漠的生态系统服务价值，应该是305.91元。这还不包含大规模的土地改良和碳汇等价值。在对当地调查中还发现，库布其沙漠的生物多样性得到了明显恢复，惊奇的出现了大量的野生动物，特别是出现了“大面积厘米级”的土壤迹象。曾有专家论证，靠自然恢复增加1厘米的土壤需要1万年的时间。案例3.可行的规划目标。这是规划的核心。一是要区分目标与指标，目标包容性强、更有原则、可定性也可定量，指标是落实目标的，必须定量。二是目标不仅有发展目标，还可有约束性目标；三是不仅要有时间性的，也要有空间性的；四是不仅要有定性的，也要有定量的。•4.明确的建设任务。这是规划的主体。发展规划中的每一个领域，应具备五要素，即有方向、有重点、有目标、有政策举措、有抓手。5.清晰的空间布局。这是规划更加科学、合理的必然要求。一个地区的发展规划应变成空间发展规划，明确不同空间的不同任务，不同空间应做什么，不该做什么。6.有力的保障措施。这是实现规划目标和完成规划任务的保障。要提出规划实施的具体举措。规划体例：是指规划写作必须遵循的体例要求，具体有规划框架、规划写作两个体例要求。有六个方面要求。——编制依据：包括规划性质、规划期限和范围等。——规划背景：包括自然条件、现状问题、机遇挑战、重大意义等。——总体要求：包括指导思想、基本原则、发展目标、战略定位等。——主要任务：包括规划建设的重点和任务。——空间布局：包括产业、经济和交通基础设施的空间布局。——保障措施：包括政策措施、体制机制创新等。——规划实施。包括规划管理、规划实施监测评估等。写作要求：——内容要求，每个领域要做到5个有：即有方向、有重点、有目标、有举措、有抓手。要区分层次。——语言风格，简洁明了，明确干什么、怎么干，不要论述或阐述。主体功能区规划有关知识介绍一、背景——为什么二、思路——做什么三、保障——怎么做我区陆地面积23.67万平方公里，居全国第十位，还有广阔的北部湾海洋空间，自然状况多样。从经济社会发展，特别是从推进工业化城镇化开发的角度看，我区国土空间具有以下几个特点：背景：（一）立足区情一是多样性。我区国土空间类型复杂多样。山地、丘陵、石山面积占陆地面积69.7%，平原和台地占26.9%，水域占3.4%，是典型的山多地少地区。广西地形图二是非均衡性。以全州县沿湘桂线到凭祥市为分割线，东部地区以60%的国土面积集中了全区76%的人口、84%的经济总量。全州-凭祥线三是脆弱性。广西是国家滇桂黔石漠化综合防治核心地区，列为全国石漠化防治区的县份达到65个，石漠化敏感区面积占全区陆地面积四分之一，水土流失面积占12%。全区生态脆弱性评价图背景：（二）针对问题我区国土空间开发方面存在主要问题：生态问题环境问题空间开发问题等。树树树40%蒸发10%流走50%渗透树树38%蒸发20%流走42%渗透35%蒸发30%流走30%渗透30%蒸发55%流走15%渗透自然地表10-20%不透水的地表35-50%不透水的地表75-100%不透水的地表开发强度对生态环境的影响生态系统受损生态地区肆意开发生态系统整体功能退化，越来越多的国土成为不适宜人居的空间鄱阳湖由过去的5100平方公里减少到目前的2900平方公里“千湖之县”玛多县是三江源的核心区，拥有大小湖泊4077个，是黄河源头20多年前的玛多山清水秀、湖泊成群、湿地连片，水草肥美、牛羊成群。1980年至1982年，玛多人均年收入520元，连续3年蝉联全国排名第一•若尔盖草地面积1212万亩。目前沼泽已难觅踪迹，300多个湖泊干涸200多个•原因是，上世纪六七十年代，开展了“向沼泽湿地要草场”的大行动，挖了上千个排水沟。迅速退化、沙化保护生态系统，是主体功能区的重要出发点没有生态系统，没有森林、河流、湖泊，就没有沃土，没有农业，也没有工业和城市，没有人民的人民群众的幸福生活。习总：山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。•2010紫金矿业污染事件我国新增二氧化碳排放占全球增量40%，位居世界前列按照欧盟和世界卫生组织标准，90%的城市空气质量超标环境问题已成为影响人民健康和社会稳定的重要因素从源头预防污染，是主体功能区的重要出发点。过于分散的开发，过度开发，超出环境承载能力，是环境污染严重、难以治理的源头面积km21.6万1.17万8239848738492472159311085.37万30001.2万我国一些区域的开发，已经接近资源环境承载能力的极限•2000-2012年建成区面积增长1.3倍，远高于城镇人口56.4%的增长速度，城镇人口密度由每平方公里1.3万人下降到0.88万人。城镇建成区面积扩大是必然的，但大大超过城镇人口增长则是不正常的。1.30.880.40.60.81.01.21.41.61.82.02000年2012年城镇人口密度（万人/每平方公里）系列1我国空间结构变化情况(万平方公里)城市空间农业空间生态空间其他空间城市建设空间工矿建设空间农业生产空间农村生活空间绿色生态空间其他生态空间2000年2.982.99164.616.56510248.54.992005年3.613.66159.216.57515.4246.95.352007年3.93415916.54515.6246.15.512008年4.064.1515916.53515.5245.95.562011年4.84.6•空间结构存在“三多三少”：•一是就农业空间与生态空间来看，生产空间偏多、生态空间偏少。过度开荒和扩大养殖面积等侵占了生态空间，许多本应该作为生态空间的国土被用来开发农牧业，现在又不得不退耕还林、退牧还草、退田还湖，对过去的主体功能错位进行纠正。•二是就城市空间来看，工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。我国独立工矿空间(4.6万)+城市建成区中的工业生产空间(1万)+国家和省级开发区(1万)=全国工矿占用空间至少5.5万平方公里（还不包括县级开发区）。城镇建设空间中居住空间占30.9%，据此测算，仅为1.5万平方公里，工业空间是城市居住空间的3.7倍。日本的工业空间只有1600平方公里，而日本用于人口居住的空间则是其工业空间的8倍，达1.3万平方公里，人均为80平方米。•三是就城乡之间的生活空间来看，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。我国农村居民点空间16.53万平方公里（包括农村居民散养畜禽的庭院，不包括农村道路），农村人均居住空间229平方米。现在国土部统计的数据是18万平方公里，而且还在逐步扩大，主要是现行体制的原因，农民工可以在城市工作，却很难在城市定居，攒了点钱就只能回家盖房子，所以导致农村居民点用地越来越多。按我国城镇居住空间的有关标准测算，城镇人均用于居住的空间为20平方米（城市居住空间包括住宅占地，居委会、幼儿园等设施占地，小区道路和小区绿地）。农村居住空间是城镇居住空间的11倍。地区总面积(平方公里)区域开发强度(%)工业占地(平方公里)工业开发强度(%)巴黎大区12072.4421205.81.7日本三大都市圈5370015.66001.03德国斯图加特300020香港110821100.9北京16410.518.2510125.55上海823929.0797011.78苏州848719.675376.33无锡478723.674088.52深圳1952.840.031809.22东莞2471.738.2349820.15佛山3848.530.3750613.15居住用地（平方公里）工业用地（平方公里）居住与工业用地比全国1129080351.4：1北京3832911.3：1深圳2112900.7：1日本三大都市圈37006006：1巴黎大区11002055：1广西（2012年土地供应量，公顷）221244480.5：1我区进入了经济社会快速发展、加快富民强桂新跨越和全面建成小康社会的决定性阶段，国土空间结构将急剧变动、呈现新的趋势，比如，工业化进程加快，工业、服务业、能源、水利、环保等建设用地需求将大幅增加；城镇化进程加快，城市居住、基础设施、公共服务等建设用地需求将大幅提升；人民生活水平提高，汽车更加普及，旅游休闲等长距离出行增多，交通用地需求将持续增加；人们生态文明意识进一步增强，对人居环境和绿色空间的要求不断提高，生态用地需求将较大增加。（三）着眼未来（三）着眼未来•今后十几年，我国仍处于较快的工业化城市化发展时期。这是支撑我国经济持续增长的重要动力，也是推动世界经济增长的重要动力•工业化城市化进程是有代价的，在快速发展中国土空间开发面临着一系列新的压力和挑战。城市既是财富的创造者，也是资源环境的损耗者•必须从长远战略出发，统筹谋划未来国土空间开发的战略格局如何对不同区域的发展进行区别对待、分类指导，实施差别化的区域政策和科学管理，一直是宏观调控的一大难题。推进形成主体功能区，有利于建立健全科学调控体系，为实施差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价和精细科学的空间管理提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台。•政策平台，可在“两区一带”区域政策基础上，以空间范围相对较小的主体功能区作为政策适用对象，大大增强区域政策的针对性、有效性和公平性。•规划平台，主体功能区规划作为战略性、基础性和约束性规划，可为城市规划、土地规划、区域规划和其它各类专项规划，在空间布局方面提供重要基础和衔接协调的重要依据，有利于增强规划之间的一致性、整体性和规划实施的权威性和有效性。•评价平台，地区之间发展条件不同、差异较大，难以按同一标准进行考核评价，目前比较偏重经济增长的考核，难以公平地体现各地付出的努力和取得的成效，根据主体功能区要求实行各有侧重的绩效评价，可以提高绩效评价的科学性和公正性，进而形成科学有效的激励机制和政策导向。•管理平台，可以为建立一个覆盖全区、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间管理系统提供基础平台，从而对各地的市政设施、项目建设、耕地占补、资源开发等各类开发活