第四章行政体制

政治与公共管理学院行政学导论第四章行政体制加快行政管理体制改革，建设服务型政府。——党的十七大报告学习目标教学目的和要求：通过本章的学习，了解行政体制的含义，理解行政体制的特点，掌握行政体制的类型，熟练掌握我国行政体制的结构与功能。教学重点和难点：行政体制的含义、行政体制的类型。本章教学内容第一节行政体制的概述第二节行政体制的类型复习思考题第一节行政体制概述一、行政体制的含义二、行政体制的特点三、行政体制的作用一、行政体制的含义（一）行政体制的含义行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。行政体制是围绕行政权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式。行政体制的五个构成要素权责体系——核心职能结构体系——起点组织结构体系——物质载体运行机制——活力体现规章制度体系——规范体系二、行政体制的特点行政体制的特点BECDA鲜明的政治性历史的继承性相对的滞后性严格的系统性较强的稳定性行政体制三、行政体制的作用1.科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率；2.科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力；3.科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员；4.科学的行政体制是公共行政民主化的保证；5.科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。行政体制作用的具体体现：1.决定一个国家中央政府的权力划分；2.决定一个国家的政府集权与分权的程度；3.决定政府各部门的权力行使范围和程度以及它们之间的相互关系；4.决定中央政府与地方政府之间的关系；5.决定行政系统的运行机制和运行程序；6.决定行政效率；7.最终影响到一个国家的政治和经济发展以及社会进步。第二节行政体制的类型以行政权力的划分作为标准，可以把行政体制分为：中央政府体制、地方政府体制、中央与地方关系体制和行政区划体制。一、中央政府体制二、地方政府体制三、中央与地方关系体制四、行政区划体制一、中央政府体制所谓中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。行政体制的类型之中央政府体制起源国家最高权力机关国家元首实际权力中心代表国家内阁制英国国家议会国王、天皇内阁首相公民选的总统或总理印度、日本、德国、加拿大总统制美国总统总统总统巴基斯坦、埃及、墨西哥半总统制法国总统总统、总理总统奥地利、葡萄牙、俄罗斯联邦委员会制瑞士联邦委员会总统、总理联邦委员会部长会议体制苏联部长会议主席部长会议国务院制中国全国人大主席全国人大国务院（一）内阁制又称议会制、议会政府制、议会内阁制、责任内阁制等，起源于18世纪的英国。其他采用内阁制的国家：亚洲的印度、日本、泰国、新加坡、斯里兰卡等；欧洲的荷兰、比利时、德国、丹麦等；北美的加拿大等。内阁制的特点：1.议会为国家最高权力机关；2.内阁首相或总理是国家实际权力中心，他不仅是政党领袖、政府首脑，也是议会领袖；3.内阁是国家的决策中心；4.政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责。英国内阁的组成：议会大选后英王任命多数党的领袖为首相授权首相组阁首相提出阁员名单（从本党议员中）英王任命（二）总统制总统制，起源于18世纪末期的美国，是总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。其他实行总统制的国家：亚洲的巴基斯坦、印度尼西亚、伊朗等；非洲的埃及、南非、津巴布韦等；拉丁美洲的墨西哥、巴西、危地马拉、阿根廷、委内瑞拉、智利等。总统制的特点1.总统由全国选民选举产生，不需要议会批准；2.总统是国家的权力中心和决策中心；3.总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员；4.总统对议会通过的法案有签署权，并且有否决权。美国联邦政府结构示意图美国总统的权力在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权属国会，在战争和紧急情况下，经国会授权，总统拥有更大的权力。在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2／3多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会建议立法。总统还享有委托立法权。在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员，但须获得参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人（被弹劾的人除外）作完全或有条件的赦免。在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。他任命驻外大使、公使和领事（须经参议院认可）。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院2／3多数票的批准；而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。（三）半总统制半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。半总统制起源于法国，是总统制的变形。其他采取半总统制的国家：奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙、爱尔兰、赞比亚、坦桑尼亚和苏联解体后的俄罗斯联邦。半总统制的特点：1.经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑。2.宪法规定行政权属于总统和总理。这样，政府实际上有两个行政首长。3.总理领导政府，对议会负责，而不对总统负责。4.总统是实际的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权力。5.议会通过谴责案即对政府不信任投票案或对政府的政策进行否决时，总理必须向总统提出辞职。（四）委员会制委员会制又称合议制，是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。委员会制起源于瑞士（1848年），兼具总统制和内阁制的特点。委员会制的主要组织形式1.国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会。2.联邦委员会是联邦议会的执行机关，必须服从并执行联邦议会所做的决定和政策，无权否决联邦议会所通过的法律和决议，也无权解散联邦议会。3.联邦委员会的组成人员由政党推荐，议会选举产生，但委员不对其所属政党负责，而只对委员会集体负责。4.联邦委员会设正、副主席各一人，由联邦议会从七人委员会中选举，任期一年，不得连任。联邦主席对外代表国家，地位与其他委员完全相同。5.联邦委员会采取合议制，一切政务均须集体议决，以委员会名义执行。（五）部长会议体制部长会议体制是苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式，后来一些社会主义国家和发展中国家也相继采用。部长会议体制的特点：1.部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关，对国家最高权力机关负责。2.部长会议由部长会议主席、第一副主席、副主席、各部部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成，有权按照宪法来领导和管理国家一切政务。3.部长会议主席团是其常设机构，由部长会议主席、第一副主席和副主席组成，实行合议制。国务院制的特点1.国务院是国家最高行政机关，由每届全国人民代表大会第一次会议产生，是中国最高权力机关——立法机关的执行机关。国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。2.国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。3.国务院组成人员由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院总理由国家主席提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。国务院其他组成人员由总理提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。4.国务院实行总理负责制，总理领导国务院，副总理和国务委员协助工作。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经过全体会议和常务会议讨论。二、地方政府体制地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。地方政府体制可以分为如下几种类型：自治体地方政府、行政体地方政府、民主集中制地方政府。（一）自治体地方政府英国地方政府形式是最典型的自治体地方政府体制。美国和许多前英属殖民地国家也实行这种地方自治体制。自治体地方政府体制的特点1.地方自治政府具有“议行合一”的特点，行政与立法分权比较模糊，没有一个十分确定的强有力的地方行政首长。2.地方政府具有独立地位和法人地位，这种地位一般由议会立法授予或法律授予。3.地方政府功能：为生产提供必要的基础设施。4.中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，但实际上中央政府也对地方政府进行立法监督、行政监督和财政监督。（二）行政体地方政府德国地方政府是典型的行政体地方政府。德国地方政府体制对奥地利、瑞士、荷兰、比利时和斯堪的纳维亚半岛国家的地方政府体制有决定性的作用，也影响了俄罗斯、匈牙利以及明治维新时期的日本。行政体地方政府的特点1.德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在“地区整体从属”的基础之上的。各级政府部门对本级政府负责，下级政府整体对上级政府负责。2.联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行，地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性。3.上级政府仅履行下级政府不能履行的社会公共管理职能。联邦政府负责制定全国性的法律、政策，除国防、外交、铁路和邮政等涉及主权和全国性的事务外，其他事务委托给州政府负责管理，州政府把这些行政职能分配给州政府职能部门和地方各级政府。4.联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保它们的法律地位，它们在法律上和理论上是一种平等的关系，是一种辅助关系，而实际上是一种上下隶属的不平等关系。（三）民主集中制地方政府中国地方政府是以民主集中制为原则的政府形式。它以马列主义、毛泽东思想的组织理论为指导，总结了我党革命根据地时期政权建设的历史经验，吸取了其他社会主义国家政权建设的经验教训，结合我国的历史传统，形成了中国特色的地方政府体制。民主集中制地方政府的特点：1.中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关。2.各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关。3.各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。4.各级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党中央委员会的领导，执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策。三、中央与地方关系体制（一）中央集权制复合制国家集权制与单一制国家集权制。优点：利于统一指挥与领导；利于国家完整统一；利于整合国家各种资源；对环境反映灵活，决策快，效率高。缺点：容易僵化；家长制；地方缺乏积极性；滥用权力与寻租行为。（二）分权制联邦分权制与单一分权制。优点：地方充分自主；地方有很强的积极性与创造性；利于地方民主建设。缺点：地方割据；地方主义。四、行政区划体制行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应行政机关的组织体制。行政区划应该以有效管理为原则，地域不宜过大，人口不宜过多。地域过大、人口过多不利于有效管理。（一）行政区划体制的原则政治原则尊重历史传统的原则有效管理原则有利于发展的原则民族自治原则行政区划体制的原则（二）行政区划的类型行政区划可分为传统型、发展型和特殊型。传统型：依据历史行政区域的建制而进行行政区域的划分。发展型：是现代社会发展和城市化的必然产物，以城市为代表。特殊型：由于政治需要、经济发展需要或社会发展需要，或者由于管理需要和某种特殊需要，或者由于顾及历史因素以及其他复杂因素而设置的特殊行政区域。我国的行政区划第一个层次是省、自治区、直辖市；第二个层次是设区的市；第三个层次是县和不设区的市；第四个层次是乡、镇。此外，还有一些特区市、省会所在地的市等。主要问题：管理幅度较大，管理人口较多，层次较多，建制不够规范等。中华人民共和国行政区划网友建议的中国行政区划调整方案复习思考题1.什么是行政体制，它有什么特点？2.什么是行政区划，它遵循哪些原则?3.简述中央政府体制的类型4.简述地方政府体制的类型。5.比较中央集权制和分权制的优缺点。