台湾「国境管理」应有之面向与未来发展

台灣「國境管理」應有之面向與未來發展汪毓瑋※目次一、前言二、「國境管理」之意義（一）美國之觀點（二）歐洲之觀點三、美國與英國之國境管理作為（一）美國之國境管理作為（二）英國之國境管理作為四、台灣「國境管理」面臨之問題（一）組織設計上不能完全符合需求（二）任務執行上不能發揮應有功能（三）相關單位之業務分工次序似可再作調整五、未來台灣「國境管理」應有之設計（一）重新思考「國境」之概念（二）國境管理之認知（三）發展國境管理之戰略（四）推動情報與資訊之有效流動（五）執行有效之運作六、結論摘要今日國境管理單位所面臨之挑戰是以往所未見的，在確保人員與貨櫃進入國境之前，必須經過安全鑒定與查核、且要確保不要因為此等措施而損害個人之基本人權與隱私，但同時又要促進正常商業之進行。思考未來國境管理工作可資改善之方向，包括了必須對於一些工作範疇重新認識，例如「國境」之定義已不同於以往，已不再限於實體且已向外展延；必須在風險管理脈絡下，從預防安全之角度來掌握「國境管理」之範疇，而能在威脅或危險發生前就加以防阻；且必須從「層級防衛」之概念來進行安全設計，而能有多個屏障以減少攻擊成功之機會。關鍵字：國境管理、整合性國境管理、風險管理、多層次防衛※中央警察大學教授兼移民研究中心主任。第二屆「國境安全與人口移動」學術研討會，民97,1~202第二屆「國境安全與人口移動」研討會一、前言今日國境管理單位所面臨之挑戰是以往所未見的，全球化與恐怖主義之威脅宣示了要有更嚴格的執行與整體性之回應，對於人流與物流也必須要有更具效率、快速與開放的環境。而在確保人員與貨櫃進入國境之前，必須經過安全鑑定與查核之時，同時也要確保不要因為此等措施而損害個人之基本人權與隱私。1本文在結構上，首先探討「國境管理」（BorderManagement）之意義，因為國境管理雖然是移民事務上常用的名詞，但是其內涵到底是什麼？官方似乎並沒有明確的定義。因而以美國、歐盟與英國等官方之文件與政策報告作為研究之基礎，藉由該等國家說明之展現，而期望能夠找出「國境管理」的根本義涵，進而有利於後續對於國境管理相關議題的研究；其次、則分別從組織體制與執行運作兩個層面上，探討美國與英國之國境管理的相關作為。期望藉此彰顯出美、英兩國在國境管理上之各項努力，進而能夠對比、思考我國之努力是否足夠，及可資借鑑之處；第三、則是從組織層面與執行上檢討我國目前國境管理面臨的問題，進而希望提出未來我國國境管理應該思考與努力的方向。本文在資料取捨上，基本上是以美、英與歐盟等國的官方文件為基礎，目的是希望能夠更直接的掌握現有外國政府部門之具體作為，與相關之思考及不同之設計規劃。因為畢竟在全球化發展下，「國境管理」工作必須與國際接軌，因此若不明瞭外國的作法或尋求相容性，而是自己重新設計一套卻無法配合，則可能無法進行更有效的國際合作，亦會影響相關之管理工作推展；但若完全抄襲外國，而未能配合國內之環境、資源與需求進行檢討，其效果亦可能有限。因而希望能將國外有用的一些國境管理的規劃，藉由本文之介紹而能提供國內相關部門推動未來工作之參考。但也僅能限於提供原則性的一些面向，而無法及於細節之工作，因為作為學者畢竟不可能完全瞭解政府相關部門已有之作為。二、「國境管理」之意義雖然沒有一個有關「國境管理」之標準意義，但是依據有關之國際憲章與公約，可以發現控制國境之常態性責任，是與人員、運輸方法與貨品有關，必須要控制國境之穿越，避免沒有控制的進入國境，例如尋求難民庇護、逮捕沒有合法文件人員等之處理。2（一）美國之觀點1、「國境安全」與「風險管理」之整合「國境管理」包括了「國境安全」（BorderSecurity）與「風險管理」（RiskManagement）兩個要素，其目標是如何有效的處理此等要素而能保持國家安全。「國境安全」亦是聚集於弱點與威脅，認知到弱點與威脅因為不同之地理、人口、空中、海上與陸地，而展1Accenture,Transformingglobalbordermanagement:Facilitatingtrade,travelandsecuritytoachievehighperformance,2006,p.II.2SerbiaGovernment,TheStrategyofIntegratedBorderManagement,Jan.26,2006,p.7.〈〉.browsedonAug28,2008.台灣「國境管理」應有之面向與未來發展3現多樣化之特色。3「風險管理」則是要在國境上消除所有這些威脅之努力，要求國際合作與國內相關機構與組織之協調。因此，「國境管理」之努力，可以被視為一系列集中式之循環與查核，且著重於國境外部之查核，是在國家之外發起之預防性努力。4而從更廣的角度言，良好的國境管理目標，是一方面要加速所需求之人員與物品之進入，但同時要制止與停止「壞人」（BadPeople）與「壞的事物」（BadThing）進入國家。52、國土安全脈絡下之國境與運輸安全國土安全脈絡下，國境管理是聚焦於國境與運輸安全，是政府與其它相關之行為者，在國境與全國運輸系統上，採取一切努力以制止恐怖份子與摧毀其武器。6「國境安全」擔負著橫跨國境之交通流通管理，如此危險與沒有授權證明之物品與人員可以被偵測及拒絕進入。「運輸安全」則涉及人員與物品在高速公路、鐡路、空中航道與水道之安全流通。7國境與運輸安全之過程，是始於國外之預防而終於國內之緊急事件準備與回應。相關工作包括了發掘與預防擴散於國外之恐怖份子行動及於國內；在國境與內在運輸部門，制止危險的人或事物；透過執法與情報努力，防止國內發生災難性之恐怖主義；保護重大基礎設施結構與人民；及緊急事件準備與回應。8（二）歐洲之觀點1、歐盟之「整合性國境管理」更大之國境管理效率是關係到國家層次之合作，因此歐盟提出了「整合性國境管理」（IntegratedBorderManagement,IBN）之概念。嚴格言，此概念並非創新，在過去幾年作為尋求加入歐盟之相關候選國，已在整合性國境管理架構下發展了自己的國境管理系統。而在「九．一一事件」後，海關部門亦結合「整合性國境管理」之概念。其定義之主要內容，就是進行國際與國家層面上之跨部門合作。在歐盟之層次，則特別是要發現可以結合安全關切與貿易促進之解決方案。「整合性國境管理」是來自於「協助波蘭及匈牙利重建經濟」（PHARE）、9「獨立國家國協之科技協助」（TACIS）及「阿、波黑、克、南等國家協助計劃」（CARDS）之3弱點是由大量之交易、貪腐、部門間之合作或缺乏合作、有限之系統相互操作、及有限之重大基礎設施結構，例如圍籬、檢查線、監視設備等所造成的。在偏遠地區之弱點，由於有限或不存在的可見進入（limitedornon-existentvisualaccess）與較長之回應時間，致更顯複雜。MarkTanner&HeatherDavies,“EffectiveBorderManagementThroughMissionCriticalCollaboration“,StrategicAnalysis,Inc.,November2006,p.3.4利用這些弱點之威脅，包括了人員、武器、毒品走私，財產盜竊，攻擊性之暴力犯罪，謀殺，搶奪，綁架，及仿冒品等。MarkTanner&HeatherDavies,op.cit.,p.35JenniferE.Lake,BorderandTransportationSecurity:OverviewofCongressionalIssues,CRSReportforCongress,Dec.17,2004.p.4.6《2002年國土安全法》合併了許多負責國境與運輸安全之聯邦單位為單一之部門，而在此「國土安全部」內之「邊境暨運輸安全理事會」（DirectorateofBorderandTransportationSecurity,BTS）,負責安全：其中包括了邊境、領海、水路、空中、路地與海上運輸系統等。7JenniferE.Lake,op.cit.,p.1.8WilliamH.Robinson,JenniferE.Lake,andLisaM.Seghetti,BorderandTransportationSecurity:PossibleNewDirectionsandPolicyOptions,CRSReportforCongress,March29,2005.p.1.9「PHARE」這個名詞，指的是協助波蘭及匈牙利重建經濟，最早是國際用來描述提供對於浮現中民主體之波蘭與匈牙利的協助，亦是歐盟進入中歐與東歐國家之主要的金融工具。4第二屆「國境安全與人口移動」研討會結合性概念，10其基本要素包括了全面性處理貿易、運輸、不安全、犯罪、走私等相關之問題與邊境區域自己之發展問題；嚴格要求許多機構，特別是邊境控制與海關、運輸、健康、獸醫等單位在共同問題上合作而不是各行其事；及強烈的鼓勵鄰近國家共同合作管理接壤之邊境。「整合性國境管理」之特徵，計有外部邊境之統一保護；11所有涉及之單位均要分擔邊境責任，而海關負所有關係到合法與非法貿易物品控制之領導責任；設立「多元管制當局」（aMulti-DisciplinaryAuthority），例如已有之「共同外部邊境執行組」（CommonExternalBorderPractitionersUnit）等，擔負外部邊境之安全責任；12建立所有單位間資訊傳遞之有效與快速系統；及盡可能建立快速回應組以處理不預期之風險，包括設立「歐洲保留組」（EuropeanReserveUnit）。13並處理三個層次之合作與協調，第一、內部服務合作，包括了過程之有效管理、特殊工作之資訊與資源責任；第二、跨部門合作，包括了涉及邊境議題之邊境中央層面所有單位之緊密合作，而能極小化重疊與不一致，且發展資源有效利用之極限；第三、國際合作，包括了在地方、雙邊與多邊層面上通訊與合作管道之建立。142006年12月4-5日，「司法暨內政事務委員會」（JusticeandHomeAffairsCouncil）同意構成「整合性國境管理」概念架構之層面，包括邊境控制、查核與監視，計有風險分析與犯罪情報；與所有相關執法當局合作，以偵測與調查「跨境犯罪」（Cross-BorderCrime）；2002年歐盟深根分類（EUSchengenCatalogue）所規定之「四列/過濾進入控制模式」（TheFour-Tier/FilterAccessControlModel），包括了起源或轉運國之措施、鄰國間之合作、外部邊界之邊境控制措施及自由移動之共同區域的控制措施；邊境管理之跨部門合作，計有邊境警衛、海關與警務、及國家安全和其它相關當局；國家與跨國層面之合作與一致等。152、英國之國境管理(1)「國境控制」與「國境之保護性安全」英國使用「國境管理」（BorderArrangement）以因應旅行、貿易與威脅之變化，從威脅控制與風險角度言，「國境」（Border）不能被視為是一個純粹的地緣實體（GeographicalEntity）。更廣而言，國境管理之行動可以集合成兩個部份，一是「國境控制」（BorderControl），是處理在國境上人與物之流動與轉運；另一是「國境之保護性安全」（ProtectiveSecurityattheBorder），是有關保護機場、港口與國際鐡路設施，10「TACIS」這個名詞，指的是科技協助計劃，以刺激歐盟與獨立國家國協間之夥伴關係。「CARDS」則是聚焦於支持阿爾巴尼亞、波士尼亞、黑塞哥維那、克羅埃西亞、南斯拉夫、馬其頓之「穩定與聯合過程」(SAp)，亦為歐盟對此地區政策之基石。11成員國必須確保主要的安全風險，已在每一個外在邊境上，被及時、且在一種和諧立場上處理。12目前此組織已變成「外在邊境行動合作管理歐洲局」（EuropeanAgencyfortheManagementof