台湾地区产业园区之永续发展策略doc16(1)

台湾地区产业园区之永续发展策略壹、前言在全球化趋势下，产业变动之速度愈来愈快，各地经济发展之竞争也愈形竞烈，除提供产业生产所需用地及基础设施外，并以建构高效率的行政服务、及营造有利产业发展与投资环境来提升各国产业提升竞争力。台湾过去为因应各种时空背景不同情况下之经济发展需求，曾分别设置了功用、目的、及时代任务均有不同之工业区(含智能型工业区)、加工出口区、及科学工业园区，提供不同性质之工业用地供产业或厂商使用，于台湾经济发展过程中，担当着重要的责任。但随着国际化与全球化的变迁，产业国际分工趋势日益明确，而每一个国家的产业结构都在不停的变动，而产品的生命周期也愈来愈短，因此面对变动形势下的产业园区发展，也愈来愈多不确定的因素，过去成功的经验，能够维持或引用的时间与案例也愈来愈少，因此如何面对变动做弹性的规划，以使有限的土地资源能够获得永续的生命，确为我们应该严肃考虑的问题。台湾的工业区开发已有四十年的历史，累积有相当经验，随着国内与国际整体形势的改变，近年遭受到许多的批评，但土地资源有限的先天限制，却是影响台湾产业发展无法不去面对的现实，因此如何让工业区转型为产业园区，并以导入永续发展的观念来调整规划，应是学者专家与政府部门所应共同努力的方向。因此本文乃将产业园区永续利用发展的问题与可能的解决方案做一整理介绍，希望对台湾地区未来产业园区的规划与发展有所帮助。贰、产业园区永续发展的意义有关产业园区的永续发展，除了涉及土地的利用与永续发展问题外，也涉及产业与整体经营环境的变动调整，兹说明其意义如下：一、永续发展「永续发展」一语最早是由「国际自然和自然资源保护联盟」（InternationalUnionforConservationofNatureandNaturalResources,IUCN）、联合国环境规划署（UnitedNationsEnvironmentProgram,UNEP）、及世界野生动物基金会（WorldWildFundforNature,WWF）三个国际保育组织在1980年出版的「世界自然保育方案」报告中提出。在同年3月的联合国大会也向全球发出呼吁：「必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源体系中的基本关系，确保全球的永续发展」。当时人们对于联合国这项呼吁似乎不甚了解，因此并未引起全球的回响。直到1987年，联合国世界环境与发展委员会（WCED），发表了「我们共同的未来」报告后，才在世界各国掀起永续发展的浪潮。瑞典皇家科学院率先建立永续发展研究所（IISD）；世界资源研究所（WRI）、国际环境发展研究所（IIED）、联合国环境规划署（UNEP）等三个著名国际机构，联合宣示：「永续发展为我们的指导原则」，并遵照此原则去研究世界问题。世界银行、亚洲开发银行的资助项目，都强调以永续发展为基本目标。凡此种种，均显现永续发展的研究与履行，已成为全球科学课题优先对象，也是各国在制定发展计划时优先考虑的基本原则之一。「永续发展」基本上是一个让资源永续经营利用的观念，但由不同的角度切入也会有些许的不同，例如：从自然生态来定义，永续发展的观念即所谓生态的永续性（EcologicalSustainability），说明自然生态及其开发程度间的平衡；从社会性来定义，永续发展则为在生存于不超出维持生态系统涵容能力下，改善人类的生活质量，强调人类生产与生活方式要与地球承载能力保持平衡，保护地球的生命力和生物多样性；从经济性来定义，永续发展为在确保自然资源的质量及其所提供服务的前提下，使经济发展的净利益增加到最大的限度；从科技选择的角度扩展永续发展的定义，认为永续发展就是转向更清洁、更有效的技术，尽可能使用达到「零排放」或「密闭式」的制程方法，尽可能减少能源和其它资源的消耗；而从广泛性来定义，由前挪威首相布伦特兰夫人（GroHarlemBrundland）领导的联合国世界环境与发展委员会（WCED）在1987年发表「我们共同的未来」（OurCommonFuture），阐述了人类正面临一系列的重大经济、社会、和环境问题，提出永续发展的概念；这个概念得到了广泛的接受与认同，并在1992年联合环境与发展大会（UNCED）上得到共识。她提出永续发展定义是：人类有能力使开发持续下去，也能保证使之满足当前的需要，而不致危及到下一代满足其需要的能力。分析其内涵认为永续发展应包含公平性（Fairness）、永续性（Sustainability）、及共同性（Commonality）三个原则；就社会层面而言，主张公平分配，以满足当代及后代全体人民的基本需求；就经济层面而言，主张建立在保护地球自然系统基础上的持续经济成长；就自然生态层面而言，主张人类与自然和谐相处。当我们从不同角度来探讨永续发展的定义与内涵时，必须注意处于不同发展阶段的国家，其永续发展的含义差异是极大的。工业化国家永续发展所追求的目标，主要是透过技术的创新提升产品质量、改变消费型态、减少单位产量的资源投入与污染排放，进一步提高生活质量及关心气候变化等全球重大环境问题。而处于贫困状态的一些开发中国家永续发展所追求的目标主要在发展经济、消除贫穷、解决粮食和人口、健康、教育等问题。盱衡台湾现阶段的发展状况，正迈入工业化国家之林，而我台湾的永续发展内涵应有下列数端：永续发展要以保护自然环境为基础。要求资源利用与环境保护相协调，在追求发展的同时必须以环保为前提，包括控制污染、改善环境质量、保护生态系统的完整、保护生物多样性、保证以永续发展的方式使用资源，在地球承载能力之内追求人类的永续发展。永续发展鼓励经济成长。因为经济成长是国家实力、社会繁荣和人民财富的表现。但在发展的过程中，不仅重视量的成长，更要追求质的改善，要提高效益、节约资源、减少废弃物、改变传统的消费模式、研发洁净生产技术和提倡理性的消费。永续发展以全面改善并提高生活质量为目的。因此要追求社会全面的进步，必须环境与发展并重，物质与精神协调，兼顾社会各层面的均衡，尤其要协助弱势群体，并且讲求创造一个保障平等、自由、人权的社会。生态、经济和社会三方面的永续发展和协调均衡是我国永续发展的三大要件，互为关联不可分割。二、产业园区永续发展永续发展的定义如上所介绍，但落实到产业园区的永续发展又应为何？基本上产业园区的规划观念来自工业区，由于工业的发展具有污染性，在先进工业发展国家遭受工业污染之后，为集中防治污染同时减少工业污染零星分散的缺点，爰有工业区的设置。将工业集中，一方面可以结合上下游产业发挥整体效能，减少原料与产品的运送成本，另一方面则有控制污染源于特定地区，以便于管理及辅导改善。早期工业区的产业型态多偏重于生产性的工厂，其对土地的利用多系由生产面来考虑，因此土地规划均以工厂使用为主，相关性的服务设施多不在规划开发者的考虑范围，我们可以说当时是生产导向的工业区开发时期。但近年来，工业的发展型态改变快速，产品的价值中，生产产品的过程占整体的产品价值比例逐渐下降，更多运筹管理、及时运送、财务调度、研究发展、创意思考、……等过程在产品的价值链中的重要性与比例上升，为求增加产品的综效（Synergy），将过去不相关的生产作业与服务作业集中发展，已成为二十世纪末到二十一世纪初的工业区发展主流，也因此未来的工业区不再是传统工业生产为主的型态，而是综合各种生产、研发、生产性服务设施、……等为一体的产业园区型态，也因此产业园区也将由生产导向逐渐转变成服务导向，其定义应为：「一特定地区的土地，提供产业发展所需，以提升产业的生产效率，并藉由土地多元化使用与服务机能的加入，创造产业综效与附加价值。」至于产业园区的永续发展，植基于二个基础，一是产业园区内的厂商得以永续经营发展，这包括产业园区内厂商既有产业型态的持续性经营成功，或是既有产业型态能随着整体外在环境调整转型发展，简言之，厂商必须要能赚取利润，方有其长期利用产业园区的必要性。另一个产业园区永续经营的基础在于产业园区的经营者要能有足够的管理能力，使园区的质量能够符合区内厂商的需求，让厂商在园区内具有荣誉与受尊重的感觉，同时如果园区经营者尚能提供整合服务功能，包括：技术协助与研发、营销、管理咨询、……等，让厂商获得聚集的效益，同时经营者又能以最少的成本提供服务，则园区就具有永续经营的可能。因此我们对于产业园区的永续发展可定义为：「在一特定产业园区内，建立一套规划与执行的策略与方法，让区内的产业与管理机制得以适当的配合整体发展趋势，机动调整因应，并有适当的资源以从事自我成长与发展空间」。以下我们就要探讨产业园区永续经营可能的问题与我们应有的对策。参、产业园区永续发展的问题产业园区的规划者与经营者当然都希望产业园区能够永续发展，因为永续发展代表着规划者的真知灼见，也代表着经营者的用心与努力，但许多产业园区仍然无法如大家之所愿得以永续发展，产业园区会逐渐老化，区内的厂商也会不断的淘汰更新，就像大多数的产业发展过程一般，这也困扰了园区的规划者、经营者、以及园区内的厂商，其问题成因究竟何在？兹举其主要成因如次：一、产业变动快速产业园区的规划开发者在过去的台湾地区往往背负有过多的土地利用的原罪，过去一般土地规划的学者专家由土地的角度观察工业用的土地开发方式，往往不符社会正义公平的原则，有图利工业厂商的行为模式，被视为土地利用的叛徒，但在工业区利用者的厂商角度而言，却仍嫌工业区的土地利用开发速度无法配合其产业需求，同时欠缺土地利用的弹性，土地开发的迟缓与欠缺弹性，往往是影响产业发展的重要因素。为何同一件开发事项，由不同角度来看却有如此不同的结果呢？其主要成因在于一般土地学者观察土地利用系由住宅或生活的角度来看，而人类的生活型态数百年来始终如一，变动不大；但是生产行为的模式却完全不然。百年来人类由农业社会快速转变为工业社会，即使十年前的工业型态也与目前大不相同，因此对于土地利用的方式与需求也大不相同。过去开发的产业园区系因应当时的产业型态从事规划开发，随着产业型态的改变，过去的产业园区所提供的各种服务功能往往无法符合新型态的产业需要，例如：传统产业用地需要价廉，高科技产业更需质高，因此造成产业园区永必须随时调整变动，以符合产业发展变动的脚步。二、园区产业发展型态难预测产业型态变动快速，目前已能为大多数土地专家所能接受，但接下来大家又会问，难道规划开发者无法有效预测并预为因应吗？虽然大多数的产业专家或规划者很不愿意承认，但事实上其答案却是：产业的发展型态确实是很难正确的预测。台湾于一九七０年代开始在做十大建设时，当年的高科技产业是石油化学与钢铁冶炼工业（虽然一九七０年美国已有航天员登陆月球的创举，但即使到今天，那仍然算是尖端科技，而非能被大多数人类运用于生活的高科技产业），而一九八０年代开始计算机被大量运用，由传统的大型主机开始，直到迷你的个人计算机形成主流，也只有十数年的时间，由一九九０年代开始，个人计算机的快速进展，也完全改变了生产作业的型态与大多数人的生活方式。而相关的，近十年来的无线通讯兴起，也大大的改变人类的生活习性。而这些变动虽有迹可寻，但变动速度却往往是十分快速，在以基础工业为主的产业时代，对于工业区的规划开发着重于大规模的土地供给，而电子产业为主的工业生产，需要厂房规模相对较小，但对于生产环境的要求却远较传统基础产业为高，同时对于外围配套的相关产业需求也增加了许多，例如：研发用地需求、物流用地需求、双语学校需求、……等，因此规划上如无法配合，将无法符合厂商设厂需求。而未来生物科技的发展，可以想象的其对土地利用的需求也将与过去会有所不同，因此无论规划者如何英明，要能一次规划出一个能永续经营的产业园区，确实是一个不可能的任务。三、产业特性之异质化传统工业区内容纳的产业以制造业为主，其余土地的利用则皆为公共设施用地，对于工业发展的相关配合性土地利用型态，则都想象成厂商会自行利用邻近的都市计划或区域计划的相关土地使用，因此很少会对于工业区内的土地利用加以规划设厂用地以外的使用。而现在产业发展型态已与过去有很大的不同，产品的价值链中，制造生产所占的比例逐渐降低，取而代之的是过程中运筹管理、物流、上下