我国城市流浪人员的救助管理与完善对策

我国城市流浪人员的救助管理与完善对策引言城市里的流浪人员虽然只占全社会的极少数人口，但他们作为社会的最底层，不仅自身生存艰难，而且他们流浪街头也会影响城市的市容市貌，甚至引发一系列的社会问题。政府作为社会救助的主体，理应承担责任对他们实施积极救助，满足他们最基本的生存需求，维护和促进社会的和谐发展。[1]上海是中国最大最发达的城市，也是外来流浪人口比较多的城市。作为中国最具管理效率的城市政府之一，上海市是极其重视对流浪人员的救助工作的。在上海市民政局的领导下，各市级和区级救助站精心工作，对流浪人员进行积极救助，除与相关部门合作进行日常救助之外，还为配合上海市举办的重大活动进行专项救助，对上海市的和谐发展作出了重要贡献。自2003年由“收容”制度转为救助制度以来，上海市救助站十年里共救助了流浪人员30万余人次，平均每年救助的人数在3万人次以上。由于受国家对城市流浪人员救助管理办法的限制，以及历史和现实的原因，当前上海市在流浪人员救助管理过程中，还面临一些困难和亟待解决的问题，需要市政府加以关注和给予进一步的支持。我们在听取了上海市民政局关于流浪人员救助情况介绍的同时，还去了上海市救助站和上海市救助二站进行了参观和相关调研。一、当前上海市流浪人员救助管理中面临的主要问题现阶段是我国流浪乞讨人员的社会救助和政策执行的磨合期，在政策发挥实质效用的进程中出现的诸多问题，需要从科学管理的角度出发进行探讨和规范。通过调查，笔者觉得目前上海市在流浪人员救助管理过程中，还面临如下几个困难亟待解决：（一）对长期滞留人员安置困难根据国家救助管理办法规定，对流浪人员的救助属于临时性救助制度，最长救助10天，也就是说救助管理站主要是解决救助对象临时的生活困难，并使其返回家庭。但是，事实上由于部分救助对象流浪原因的复杂性，短短10天内往往难以查清他们的身份和家庭地址，因而只能更长时间滞留在救助站，等待身份的进一步甄别。有的从小离家流浪，没有办理过身份证，说不清自己的家乡；有的遭受家庭的虐待和遗弃，因害怕被送回家而不愿说出真实家庭地址；还有不少是因年老、智障、精神病等特殊原因而无法查清身份和家庭地址。另外，由于政策上对流出地派人接回规定不明确，也无责任追究，造成接回积极性不高，进一步查询身份困难，这也造成了更多人员长期滞留救助站。上海市救助二站属于救助长期滞留人员的救助站，在上海市救助站短期内查不清身份的流浪人员被转送到这里，以做进一步的身份甄别。据上海市救助二站统计，虽然进行了大量的查询辨别工作，但目前对滞留人员的甄别率仍然比较低，只占到20%～25%。与此同时，由于缺乏身份证件以及痴呆和精神病等特殊原因，很难有部门和单位愿意接受他们，救助二站对他们的安置感到很困难，有些受助人员甚至在救助站滞留了数年。（二）救助工作仍停留于表面问题的解决救助管理办法的出台本应该说会让街道上流浪乞讨的人员减少许多，但事实上是很多人宁愿在外面流浪和乞讨，也不愿进救助站求助。原因是到救助站求助的话，只能暂时性解决他们的吃住，并会被遣送回原籍，在救助站无法得到延伸性的帮扶服务，而在街道上行乞或拾荒则可解决长远生计。即使在救助长期滞留人员的上海市救助二站，当前主要工作任务仍然是两项：一是解决流浪人员的吃、住和医疗等最基本的生活；二是对他们的身份做进一步的甄别，并把查清身份的人送回家乡。虽然上海市救助二站尝试过技能培训工作，但只是针对个别长久滞留人员的被动而为。曾经有位流浪儿童因身份一直无法查清而在该站待了7年之久，后经骨龄检查已长大成人，救助站感觉这样长久待下去不是办法而帮他寻找出路，于是送他到厨艺学校参加培训，使他获得了独立谋生的一技之长。总之，由于受救助内容规定和资金有限等原因，目前救助工作仍停留在吃住等表面问题的解决，较难开展更进一步的救助服务。当然，流浪人员在上海救助站的生活环境还是比较好的，并且上海市将在救助二站建新的宿舍，对长期滞留人员的居住和生活条件做进一步的改善。然而，长期滞留人员的生活却仍然是相当单调的，主要是看电视，其他时间大多是休息和玩耍。特别对那些年轻的流浪人员来讲，他们的时间就这样被白白地浪费了，在救助站难以学到知识和增强工作技能。（三）救助管理的专业力量还比较缺乏救助管理工作在现代社会不是可有可无的工作，是一项更需要全身心投入的工作，需要更多有爱心的专业人士从事这个行业。[2]但是，目前上海市在流浪人员的救助方面仍没有民间慈善组织的参与，除了两个市级救助站和浦东新区救助站的规模比较大之外，其他区救助站的工作人员一般只有3～5人，多的不超过20人。专业力量的缺乏，导致一系列问题。首先，近几年救助量不断增加，救助业务不断拓展，但工作人员少致使救助工作滞后，许多具体问题难以得到更好的解决。其次，救助管理人员年龄老化，文化程度较低，专业化管理水平还不高，救助管理队伍的素质有待进一步提高。再次，救助站救助的对象是社会最底层的弱势群体，主要靠财政拨付运行，没有另外的创收渠道，因而工作人员享受的事业编制待遇不仅比政府机关部门明显偏低，而且比其他事业单位也要低一些，导致职业吸引力较差。（四）救助管理人员的职业风险比较大救助管理工作人员要全天侯实施救助工作，零距离接触痴、呆、老、幼、弱、病、残等救助对象，他们大多身上又脏又臭，有的还患有传染病。工作人员有时甚至面对精神病人或心理不健康的救助对象的人身侵害，导致个人安全受到威胁，但救助站的工作人员并无特殊岗位津贴和人身保险。因此，这也成了救助站很难吸引和留住年轻有为的专业人才的原因之一。二、欧美日发达国家对城市流浪人员的救助情况考察他山之石，可以攻玉。考察国外发达国家的流浪救助制度和经验，无疑对我国治理城市流浪乞讨问题具有一定的借鉴作用。（一）英国对城市流浪人员的救助情况英国提倡“自由”、“民主”和“人权”的价值观，同时又大力对流浪乞讨人员进行管控。因此，英国政府在治理流浪乞讨问题上，该帮的要帮，如因天灾人祸的致贫者、孤立无援的残疾人等进行综合性救助；该禁的要禁，如禁止在政府机关、高级宾馆和公共场所行乞；该管的就管，如乞讨人员中的懒汉、醉鬼、吸毒者等犯罪分子严加管控。不过，流浪人员在收容中心仍然有权利获得失业津贴或其他补助，但必须努去寻找工作。可以说，收容中心是一个帮助流浪者尽快寻找工作的一个地方，为他们提供了相对安静的环境，让他们体面地找工作。在英国，政府通过联合商会、慈善会、医疗机构、警察局以及志愿者协会，争取大多数市民直接参与政府的救助治理计划。同时，在流浪乞讨者活动区域发动店家和市民捐款，将募捐来的钱交给政府或中介组织为乞讨者提供食宿、医疗和培训等专业化的职业服务。（二）美国对城市流浪人员的救助情况美国政府在救助管理上推行“小政府、大社会”政策，救助资金主要来源于政府资助和社会资助。政府资助包括联邦政府、州政府、市政府的资金投入，社会捐赠包括慈善机构、教会及一些个人、企业、社会团体的捐赠等。在管理上，很多受政府资助的救助中心都承包给了信誉良好的民间慈善机构。承包合同规定了承包机构的责任，承包机构将接受政府委托的审计部门的严格监督，所有开支都必须有详细的记录。有些慈善机构和教会还提供了一些可以随时入住的临时庇护所。在救助活动中，民间慈善机构作用很大，仅纽约就有500家救助中心，其中最大可容纳1000人，最小只能容纳10多人。救助中心分为男性、女性和家庭三种形式，救助范围很广，包括无家可归者、家庭暴力受害者、退伍或伤残军人等。救助中心内生活设施一应俱全，还配有图书馆、计算机房、医务室、健身房和宗教祈祷场所，被救助者可以根据自己的情况决定何时离开救助中心。[3]美国救助流浪乞讨人员的原则是鼓励被救助者自食其力，通过制定与实施《反乞丐法》，对乞讨者的行为作出种种法律规定。现在，美国救助中心越来越重视流浪人员的技能培养和就业指导，包括园艺、保安等，并与教育局合作提供夜校课程。（三）日本对城市流浪人员的救助情况在对流浪汉的收容与救助上，日本政府的紧急生活援助和就业支援与社会上的福利团体所提供的慈善服务形成了很好的互补。日本现行社会救助制度是由1950年颁布的《生活保护法》确立的，2002年日本又出台了《有关流浪汉自立支援的特别措施法》，进一步明确政府层面对流浪汉进行支援。[4]日本政府通过对流浪汉的调查发现，其中有工作能力的流浪汉大部分仍有就业意愿。支援中心根据所收容流浪汉的不同情况，短期内提供住所、食物、职业介绍等服务，帮助流浪汉再就业实现生活自立。另一方面，日本的社会福利团体也对社会上的流浪汉展开慈善支援活动。例如，在日本关西地区的大阪等地，很多以基督教为主的宗教团体以及各种志愿者组织会对当地的流浪汉进行赈济，主要是给他们提供食物。在日本的全国各地也有着类似的民间组织，会为流浪汉提供衣服、医疗支援等各种慈善服务，使流浪汉聚集在一个地区，有利于加强管理。此外，日本政府现在也在讨论如何通过改善产业结构、促进就业循环、针对老年人加强福利设施的服务功能等措施，来解决由此所引发的流浪等各类社会问题。总而言之，国外发达国家治理流浪乞讨人员的方法、法律虽然有所不同，但原则是大体相同的，都逐渐形成了完备的社会救助体系。从国外的经验可以看出，在救助流浪人员时，除向流浪人员提供食宿外，政府越来越重视流浪人员的技能培训和就业工作，并且社会力量发挥了很重要的作用。三、完善上海市流浪人员救助管理工作的几点建议参考欧美日发达国家治理流浪乞讨人员的有益经验，以及结合上述所分析的主要困难和问题，我们提出以下几点完善上海市流浪人员救助管理工作的建议：（一）增加救助站的服务内容，把技能培训工作常态化乞讨作为一种职业，在国外是普遍存在的，我国没必要也不可能全部禁止。但是据调查，大多数流浪人员包括乞讨人员还是有工作意愿的，重要的是提高他们的工作能力和在就业上给予指导。所以，救助站可以在增强他们自食其力的能力上做更多的延伸性工作。上海作为中国最发达的城市，应该率先向发达国家学习，把救助重点逐渐转向就业指导和技能培训工作，为改善和提升我国流浪人员的救助管理工作做出先行的榜样。1.在三个大的救助站增设图书室和计算机房，让流浪乞讨人员有学习知识的机会。流浪人员由于家庭贫困等原因，往往早早辍学，没有机会接受教育，更没有机会接受现代科学技术。救助站增设图书室和计算机房可以帮助他们学到更多知识，启迪智力，而不仅仅是让他们在救助站看电视打发时间。2.与教育部门合作，在救助站提供常态化技能培训课程。地处上海普陀区的市救助二站曾经在技能培训方面做过尝试，但只是针对个别流浪人员，有必要把技能培训这项工作常态化。在市救助二站接受救助的是身份待查的长期滞留人员，他们有充足的时间接受技能培训，让他们有机会选择学习一项简单而要求不高的工作技能，如园艺、保安、餐厅服务等。接受培训不仅可以帮助他们免除长期待在救助站的生命耗费，而且更能提升他们的工作技能，这对他们离开救助站寻找自食其力的工作很有帮助。向流浪人员提供技能培训课程，可能让人担心会有更多外来流浪乞讨人员涌入上海，使上海难以承受。这种担心可以理解，但现实并不会有我们担心的那么严重，因为在上海普陀区的市救助二站开办的培训课程针对的是因身份难以甄别的长期滞留人员，而这样的流浪人员经过市救助站先行甄别和筛选后留下的并不会很多。（二）提高救助管理人员的福利待遇，增强救助职业的吸引力在民间慈善组织和志愿者还不能大量参与救助的情况下，为了吸引和留住有爱心的年轻有为的专业人才，让他们更尽心地工作，除了建立晋升培训机制外，更重要的是要改变目前救助管理工作人员薪酬过低的处境，提高他们的福利待遇和消除后顾之忧是更现实的选择。前面提到与社会最底层群体零距离打交道，救助管理人员面临的职业风险是比较大的，他们的工作岗位具有一定的特殊性，所以通过增加特殊岗位津贴和人身保险的名义来提高他们的福利待遇则是一个很好的途径，也是名正言顺的。（三）在大的临时性救助站附近增设警务站，方便突发性暴力事件得到及时处置救助管理工作除面临传染病的风险，有时还会遭受精神病人或心理不健康的救助对象的突发性人身侵害，安全可能受到威胁，但是作为非警务人员，救助管理工作人员并不