第六章政策执行

第一节、公共政策执行及其影响因素一、公共政策执行的缘起及其基本概念二、公共政策执行的过程与手段三、公共政策执行的影响因素四、案例讨论：对我国“上有政策，下有对策”现象的讨论政策执行的重要性艾利斯引入案例1房价调控难我国房价宏观调控政策执行网络结构环形图核心：封闭政策社群地方政府、房地产开发商、商业银行边陲：投机者、物业管理公司、房地产中介、建筑和建材公司、外资机构核心网络(生产者网络)边陲网络(议题网络〕研究机构、专家学者、媒体、住房协会、普通居民政策环境中央政府相关部门案例2煤矿安全事故为何难禁止2001年，中小煤矿事故频发，国务院因此做出了关闭私人中小煤矿进行安全整顿的决策，要求各地认真贯彻执行，但由于地方政府与煤矿在利益上有这千丝万缕的联系，一些地方政府和部门只是象征性地对煤矿进行检查，象征性地发出停业整顿的通知，实际情况是，煤矿继续违规生产，以至于重大责任事故频繁发生，使这一政策流于形式。可以说，小煤窑事件暴露的煤炭开发问题是近年来我国公共政策执行不力问题的一个缩影。公共政策执行不力所引发的巨大悲剧，让我们应该更加正视政策执行的重要性。通过这些案例，同学们上课过程过程可思考以下问题：（1）为什么有些政策执行不下去？（2）影响政策执行的关键因素有哪些？（3）通过哪些途径来消除政策执行中的障碍？一、公共政策执行的缘起及其基本概念1传统观念认为，政策科学应该致力于研究政策方案的制定，政策执行则属于行政学研究的范围。在20世纪70年代初期之前，很多的公共政策学者一直都或忽略或不重视政策执行这一个问题要性。人们总是简单地认为，一旦政策给制定下来，政府当中的行政部门就会把它完全地执行，并执行得很好。政策执行未受到重视的原因？政策科学被认为是研究政策制定的科学执行研究受到诸多限制，具有复杂性和艰巨性，难以界定相关群体实践中人们偏面地认为制定政策是解决公共政策问题的关键VanMeter一个关于执行的笑话2政策执行现受到学界与实践界的重视（1）从理论上，公共政策学研究的视野拓宽了，对公共政策系统和公共政策过程的各种因素和各个环节作深入研究。（2）政策实践也充分证明，政策执行环节的差错往往导致整个政策失误的原因之一。案例：美国的奥克兰计划《执行》政策方案政策执行政策现实行动理论学派强调一系列执行活动对于政策执行的重要性，解释、组织、实施代表人物：是查尔斯.奥.琼斯组织理论学派强调组织的关键作用代表人物：C.P斯诺和L.特里林J.佛瑞斯特差距太大？3政策执行的概念概念的内涵与特征所谓政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。特征：目标明确性决策的层级性执行过程的动态性执行影响的广泛性4.公共政策执行在公共政策过程中的作用（1）公共政策执行是实现公共政策目标的根本途径把信送给加西亚（1898，美西战争，金菜想联手古巴，罗文陆军慰）（2）公共政策执行是检验和修正公共政策依据农村税费改革试点（3）为后续政策制定提供重要依据案例：“孙志刚事件”提问您觉得我国人口计划生育政策执行得如何？在农村仍然有相当一部分人生了三胎、四胎，与计划生育政策执行有什么关联？政策准备政策分解政策宣传政策实验政策实施反馈反馈反馈反馈二、公共政策执行的过程与手段1公共政策执行的一般过程（1）政策准备加强政策认知政策价值与功能（环保政策）政策精神实质（国企改革）政策界限（时间、空间）政策的外部关系（公民参与和扰乱秩序）公共政策执行过程组织准备：组织机构的设置(三种:原有\调整\全新)执行人员的配置资源准备：物质准备人力资源准备权威准备信息准备制度准备政策执行过程分析（2）政策分解政策方案仅仅是实现政策目标的基本方向，比较抽象；要使政策顺利执行，需要编制执行计划；执行计划的实质就是对原有政策的分解。公共政策执行过程（3）政策宣传政策宣传要注意三种情况的产生：宣传不足、宣传过头和宣传矛盾。宣传不足：非故意宣传不足与故意宣传不足。宣传过头：对所推行政策有益效果的宣传超过了政策执行所能够达到的效果，导致政策目标群体对政策期望值过高。宣传矛盾：同时进行的政策宣传之间相互冲突以至政策目标群体对所推行的政策感到无所适从，难以产生认同意识和接受行为。公共政策执行过程政策内容政策前景政策难度政策经验政策步聚政策宣传的内容政策宣传的内容（4）政策试验——必要性：减少执行的风险；降低执行成本。（5）政策全面推广另外需要注意的是关于执行的协调与监控政策执行过程分析案例：全面推广家电下乡政策是如何出台和执行的？（1）政策执行的准备阶段为顺利推进家电下乡工作，以财政部牵头成立了家电下乡部际联席会议制度，商务部、工业和信息化部、中宣部等11个部门参加；工商、质检、公安等部门已经出台了促进家电下乡政策实施的具体措施；同时，要加大宣传力度，通过报纸、广播、电视等多种形式进行广泛宣传，做到让农民家喻户晓，把这项惠农强农、扩大内需、拉动生产的政策落实好。（2）政策执行的实验阶段为了贯彻落实国务院关于促进家电下乡的指示精神，财政部、商务部在反复调查研究的基础上，提出了财政补贴促进家电下乡的政策思路。为稳妥推进，自2007年12月起在山东、河南、四川、青岛三省一市进行了家电下乡试点，对彩电、冰箱（含冰柜）、手机三大类产品给予产品销售价格13%的财政资金直补。试点取得了显著成效，农民得实惠、企业得市场、政府得民心。（3）政策执行的实施阶段在总结试点经验的基础上，财政部、商务部研究认为，有必要加快推进家电下乡，经国务院批准，在试点的三省一市继续实施的同时，将家电销售及售后服务网络相对完善、地方积极性较高的内蒙古、辽宁、大连、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广西、重庆、陕西等12个省(区、市)，补贴产品增加洗衣机。（3）政策执行的实施阶段自2009年2月1日起，余下的19个省(区、市)及新疆生产建设兵团全面启动家电下乡工作，至此，家电下乡在全国推广。为保持政策公平，家电下乡在各地区实施的时间统一暂定为4年，整个活动持续到2013年1月底。（3）政策执行的实施阶段家电下乡涉及农民的切身利益，也是一个重大的民生工程。对这项政策一定要做好追踪问效，及时研究解决问题，完善督导制度，确保政策效果。计划2009年３月份由财政部、商务部、工业和信息化部牵头，联席制度成员单位参加组成联合督察组，对家电下乡工作进行全面督察，确保政策落到实处。（4）政策执行的总结阶段总体来看，实施这项政策取得了“农民得实惠、企业得市场、政府得民心、经济得发展”的效果。但从一些市县调查的情况分析，当前仍有一些制约家电下乡政策落实的瓶颈，比如：①宣传工作还不够深入；②加重了小规模纳税销售企业的税赋；③农民补贴领取兑现不够及时；④某些销售网点管理不够规范；⑤部分生产厂家产品品种较少，等。2政策执行手段政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。（1）行政手段。行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。（2）法律手段。法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。（3）经济手段。经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性三个特性。（4）思想诱导手段。思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。思想诱导手段有在对象上具有多元性，在方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性的特点。【新闻】云南师宗矿难:领导伪装带班下井逃生2011年11月10日，云南曲靖师宗县私庄煤矿发生矿难，截至14日上午，矿难已致34人死亡。多名目击者和当班矿工表示，当天的私庄煤矿值班领导齐谷明并未按规定带班下井。事发时，他正在矿上睡觉，事发后才匆忙下井，并伪装井下逃生的假象。【案例】“领导与矿工同时下井”遭遇执行难三、影响政策有效执行的因素现实的政策实践表明，某些政策付诸实施之后，并不能取得政策效果。这是因为在执行过程中会遇到各种各样因素的干扰和影响。影响政策有效执行的因素主要有：政策问题的性质政策本身的因素调适对象执行机构及人员政策环境越复杂的问题、执行中触动的权利关系越多、涉及的机构和人员越多、政策目标越大、需要调整的利益关系越大，政策执行的难度越大。十八届三中全会以后的经济社会改革短时间内对人们长期形成的传统行为习惯进行大幅度调整，加大执行难度；不同社会问题所涉及的人口的差别，伴随人员增加，相互沟通协调难度加大，执行难度加大。人口计划生育政策政策目标越明确，涉及的人数越少，政策执行越容易；政策目标越模糊，涉及的人数越多，执行难度越大。美国：62000种污水来源政策问题的性质政策对象行为调适量大小政策问题所涉及及目标团体人数1政策执行的影响因素——内部因素政策问题因素1政策执行的影响因素——内部因素1）政策的科学合理性——政策有效执行的根本前提（客观上实现的可能性）2）政策的稳定性——政策有效执行的保证（2010年广州免费公交）3）政策资源的充足性——政策有效执行的物质保证4）小案例：地方政府债务问题据2012年4月统计，我国地方债务总余额在10万亿元以上，约相当于2012年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。造成这种困境的原因之一就是上级政府制定政策时没有考虑下级政府的政策执行资源状况。上级政府继续给下级政府下达很多指标，如扶贫计划、基础教育计划、环保计划、计划生育指标等，但同时上级机关却没有相应的足够的资源配给，在这种情况下，上级的很多政策就得不到有效的实施。政策本身因素2政策执行的影响因素——内部因素政策执行者政策组织机构政策目标团体政策：政策制定者人的因素完整的政策执行过程组织基础控制作用上访顺畅或阻滞认同或反抗1政策执行的影响因素——内部因素执行者的素质水平执行者的执行手段①执行者的素质高低决定了执行者对政策的认知水平②执行者素质高低决定了执行者的利益出发点③执行者素质高低也决定了其在政策执行过程中发挥主观能动性的水平①行政手段：强约束力下级被动一定范围内使用②经济手段：经济杠杆经济利益关系不能解决所有社会问题③法律手段：强制力有法可依，有章可循④思想教育手段：非强制性，人本主义管理方法政策执行者2政策执行的影响因素——内部因素合理的组织机构是达成政策目标的组织保证。层级和幅度是组织体系的两个指标要素，层级和幅度的情况会影响政策任务的分解以及政策方案的具体化。幅度越大，层级越多，指令和信息传递出现偏差的几率就越高，政策目标和执行方案被淡化和扭曲的可能性就越大。合理的组织结构要求根据预期政策目标科学地规划和设置各职能部门，配备合格的执行人员，确定各部门和人员的职位、职责、职权，并整合执行系统内的