国家电力公司的发展

五大发电集团:中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司.国家电网：国家电网公司、中国南方电网有限责任公司。原国家电力公司管理的发电资产被直接改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司，将逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。他们是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司。5家发电集团公司在各区域电力市场中的份额均不超过20％，平均可控发电容量为3200万千瓦，权益容量为2000万千瓦左右。电网环节分别设立了国家电网公司和中国南方电网有限责任公司。国家电网公司下设华北、东北、华东、华中和西北5个区域电网公司。此外，还成立了中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司等4家辅业集团公司。试论经济法的效用定位――以电力业垄断改革为参数阅读次数：1109林川云摘要近日，有关电力行业体制改革所引发的讨论得到越发广泛的关注。作为公用事业垄断的典型代表，电力行业的改造过程伴随着政府和市场经济各方主体利益的重新衡量过程。在这场改革之中，经济法律手段作为一种强有力的调节手段，对社会效用最大化的保障功能显示出越为重要的地位。但经济法最初界定功用的发挥，很大程度上取决于效用的有效定位。关键字公用事业垄断；经济法；效用楔子：电力行业的多事之秋针对输配合一电力体制的改革在我国有着深厚的社会历史和经济背景。第二次煤电联动造成全国电价普遍上调后不久，国人对电力企业转嫁成本的质疑便接踵而至，而垄断行业的高收入问题似乎已在今年成为众矢之的。2006年4月，电监会政策规划部有关负责人公开表示，下一步电力体制改革的工作重点将是稳妥实行输配分开[1]。近日，国务院筹划成立由副总理出任主管的电力体制改革研究办公室来研究电力体制改革问题。鏖战十余年的电力体制改革步入加速上升通道后，面临的首要难题依旧是有关输配分离的争议，实质上这仍然逃不开对公用事业垄断与引入非体制原生主体竞争的系统调节内核。而在该过程中，也应重视对公用事业垄断的法律控制绩效考察，一个重要方向即对以反垄断法为代表的经济法之效用定位问题。（一）电力行业垄断改革的法理游思回顾中国电力产业的发展和体制的变革，大体可以将之划分为以下阶段：1949至1985年的政企合一、国家垄断经营阶段，1985至1997年的政企合一、发电市场逐步放开阶段以及1998年至今的政企分开、实施深层次体制改革阶段。2002年2月，国务院下发五号文件，确立了电力体制改革的总体思路，即电力体制改革应按照厂网分开竞价上网，主辅分离输配分开，输送分开等步骤进行，最终建立起规范、公正和高效竞争的电力市场体系。同年12月，电力体制改革迈出了关键性的一步，即厂网分离，原来大一统的国家电力公司被拆分为国家电网公司、南方电网公司以及国电、华电、华能、中电投资和大唐电力五大发电集团[2]。2003年3月，国家电力业监督管理委员会也依照改革方案成立。根据五号文件的安排，在实施厂网分开之后，下一步将紧接着进行建立区域电力市场、进行竞价上网的试点和完成电网公司主辅分离的改革。但厂网分离之后，国家遭遇大面积的电荒，亦使得改革步伐趋于停滞。从去年底电力供求形势趋于缓和以来，业界便期待停滞已久的改革重新走上快车道。然而，经过各方半年的拉锯，企盼中的突破并未出现，对核心问题的商讨也处于事实上的搁浅状态。电力产业属于传统的公用事业垄断行业[3]，绝大多数国家历史上均将其归为纵向一体化的垄断产业，或实行国有制或进行严格规制。而随着电力工业的发展，由于其低效高价已不能适应市场的需要，必然推动现代市场经济国家陆续进行有利于市场资源配置和经济机制发挥作用的电力产业改革。我国的电力产业在历史上受高度集中的经济体制影响，产权关系不明，地区行业部门构成复杂混乱，流弊尤盛，对电力行业的改革当然成为我国诸项经济改制的重大课题之一，而业界乃至社会在对待是否改革的立场上也日趋一致肯认。具体的，业界对电力改革的主张交互于如下观点：其一，针对电力行业的产权弊病，应积极推动产权改革，建立现代企业制度；其二，针对地区行业结构条块分割，应逐步实现电网互联，组建统一电网交易市场；其三，优化产业结构和产权结构，加快民营化和厂网分离，电力运营市场化[4]。以上措施均看到了电力行业制度体系的不健全性和由产权缺陷而带来的经济利益主体缺位和效率缺失所造成的不良后果，具有对实践有益的现实指导意义。然而不可忽视的另一侧面，在于改革过程本身不仅仅为在新制度经济学理论领域中，设计对现存制度缺陷的理想化完善，而更应看重效果的显现和维持，即对制度的施动者和受动者的利益平衡关系予以充分考量。进一步的，其中应列为核心的一方，是具有特征履行意味的施动者。首先，就电力这一特殊类型的公用事业垄断改革而言，改革目的在于减少其滥用垄断的可能性，同时要有效防范在改革对象原属利益边界的调整过程中可能造成的社会经济不稳定现象。从手段来说，即要较大幅度的引入良性竞争机制。很显然，这一过程的推动不可能依靠经济主体和市场与生俱来的内驱力而实现，而只能由国家经济调节力引入外界要素才能得以完结。故而在改制中，相关市场因素只具有诱导性和催化性功能，更多的则是反映为市场决策者、监控者乃至各个授权主体主观意志力的作用范式。其次，就电力作为一种独特的产品和服务而言，电力的生产、输送、分配、销售和使用是在每一瞬间平衡的[5]。消费者无法像消费普通商品那样根据商品的质量、售后服务和价格自由地选择生产者的商品；而不论何地或何家电力生产者一旦联入电网，用户在从电网得到电力时，所见的仅是用户所在供电网诸如电压、可靠性的供电质量，以及用户对口供电部门的服务质量和所执行的规定价格。竞价上网，低成本价格上到网上，但反映不到用户终端，消费者对生产者的行为不能做出判断和反应，换言之，生产者和消费者之间的信息具有不同步性和可联接性。影响消费者的消费行为和最终影响资源配置的不是生产者的竞争行为，而是政府的管制行为和仍处于垄断地位的电网经营管理行为。而欲在当前的制度环境下引进竞争机制，所面临的仍然是包括决策者的政治意愿、所涉利害关系方甚至监管机构的抵制以及各种形式的市场准入壁垒等诸多问题[6]。故而，主导改革的施动主体间利益拉锯本身天然同最终消费者的切身利益形成紧密联系，而施动者应发挥的具体社会效用与迥异的社会经济制度性质的关联并非人们想象中那样明确具体。只是在我国这样处于公用事业产权极度模糊的状态情形下，由于市场监管者时常扮演与民争利的角色，肩负裁判和运动员二位一体的双重重责，才使得错觉蔓延开来，似乎只有那些脱胎于历史上高度集中的经济体制才会带来社会监控者定位明确的需要，而在建立现代市场经济制度之后问题便迎刃而解了；似乎西方发达国家可以在制定法律明确权属后便可放手一切交由市场决断，这便忽视了针对规制主体本身衡量的重大意义，以至于当同样的制度建构适用于我国这样具有浓重大政府色彩的国家时，由于不能否定市场存有失灵的可能性，从而不得不警惕市场时滞性缺憾和个体逐利性危机，而反过来找寻政府权力意志控制，最终难免会陷入规制主体自身设定的窠臼，无法自拔。（二）反公用事业垄断事业的社会本位经济法显性对公用事业垄断事业的改革，不应仅仅局限于市场主体本身，更重要的是应解决作为规制行为主体的政府的正确定位问题、复合法益调控各方良性博弈的问题，本质体现为以社会市场化和法治化为用，政府职能手段的边际明晰过程。通过超越部门利益、地域利益的简单累积，立足社会宏观利益的总体把握，逐步在其规制调控系统中形成倾向于强势干预、倾向于政府指导性干预以及趋于市场自主调节等利益界限，退出把持已久却不尽合理的社会管理领域，明晰权责，断绝规则指定主体和规制施动者权力寻租的路径，维持有效市场和政府调节积极有效性。政府所面临的对经济政治体制的改革，所为的措施涵盖经济、行政尤其是确保涉及各方利益关系稳定性的法律措施领域，应更深刻的建立在对社会语意的进一步诠释基点上。简言之，举凡社会市场能够自我修整和完善的经济关系，应予以充分的调节空间，而不能简单以指挥者的名义自居，盲目进入调控角色，更不能以调控为名行自身利益挖掘之实，窃取社会公益；同时，以社会的真实利益为评判标准，非以少数派别或利益群体的局部性、暂时性利益要求为原点，明确规制产权关系实质，而非为机构决策者利益好恶为转移，为社会舆论压力所转移，导致偏离改革的应循路径。这不仅为法律规则自身稳定性所要求，更是用以确保排除来自改革受动者方面的阻力，维系终极调节效用的重要手段。随着社会经济交流日趋繁盛，利益主体多元化和利益需求多样化的结果，使得对既定的诸多单一社会的分野显得越为乏力，各个国家原有的经济利益关系和秩序处于受冲击的状态。处于日益窘迫地位的政治国家为维系长治久安，融入大的经济背景之下，所为的管理行为即为秩序重构的实践表现，体现了鲜明的对经济干预的主导性和政策性；而在诸多构建秩序的方案中，建立一套合乎时代性的法律制度，无疑是最为简捷明快，也是最为有效的方式[7]。在此意义上，经济法诚然可以相应为用。诞生于秩序重构进路的经济法，又同时被赋予社会本位的价值理念。从西方各国历史来看，国家垄断资本的发展成熟和相应法律制度的日臻完善，助其成功实现了由古典政治经济学时代的守夜人向主动介入者即秩序建设者的角色转变；而就中国而言，市场不发育、主体缺位使得本应对资源配置起基础性作用的市场体系和市场机制无法发挥正常作用，在客观上要求政府承担起创造条件促进市场发育[8]的责任。区别于传统法律部门的个别利益调控呈现给实现社会整体利益有序的滞后和相对低效，经济法亦在实现社会秩序维持中突出显示了与政府调控极为相似的同步性。其次，由于经济政策或经济调控的基础制度可以直接通过国家立法的形式上升为经济法律法规，且对不适合社会秩序维护和经济发展的法律法规及时实现撤换或废止，这种由其特有的调节功能化稳定性所要求的灵活变动性亦使得无一传统部门法属性可居其右，从而其即时反映改革绩效的功能也与政府利益转换的意志相契合。因而，经济法的存在、发展以及内部损益作为一个系统，天然的可以视作直接衡量诸如反公用事业垄断以及在其过程中政府职能转换所取得社会效用的参数。（三）反垄断经济法规制及其效用边际测量反垄断经济法律制度是政府对市场施加影响的一种方法，也是为政府自身设定对竞争关系调控领域行为界限的方式。该界限作用的存在，无疑是使国家在维护公共福祉和保护私经济主体的竞争自由两大任务中处于平衡状态，而不是过度偏向于任何一方[9]，不仅在于排斥垄断恶性带来的市场负效用，更重要的是确保市场秩序不受到竞争保护者――国家的违法危害[10]。而同时，政府依法行政带来的一大迷局在于，国家所设定的市场有效竞争法制通过授予政府权力和对受动者附加义务，一方面确定了高效的行为评判准则，而另一方面行为准则本身也保留下了侵犯广大受动主体利益的可能性。因此，单一考量经济法制是否有效遵循并不能必然为社会调控的效用奠定坚实的数据基础，还必须跳出制度自身的框架，对制度构建本身为一定边际的测量，以期避免科斯定理式的同义反复性弊端。为便于衡量经济法行为基于社会总体利益而具有的效用定界作用，政府制定经济法以及表现为经济法适用、评价和完善等系列行为时，其所考查的社会效用大体可以简易划分为两个区间，即外部非政府性社会和政府内部空间。前者着重在于调整面对广大的市场受规制主体间的利益均衡，后者重在协调组织机构内部各组成要素间的利益关系，明晰事权和利益归属的划分。首先，对于以外部非政府性社会来考查经济法行为是否具有社会效用为基点，衡量市场普通生产者、垄断生产者和消费者之间的利益取向，需要借助于消费者剩余、生产者剩余以及总剩余三个经济学标量[11]，说明交易价格和相应主体利益要求的关系。市场交易价格越低，成交量越大，消费者剩余就越大，而价格和成交量越趋近垄断的利润最大化，生产者的剩余就越大。在没有外在成本与利益条件下，当边际成本等于价格时，就能实现总剩余最大化。但垄断者有把产量限制在竞争水平之下的冲动，由此增加生产者剩余，