部分国家与地区乡村用地规划法律制度的特点及其借鉴

国际城市规划2010Vol.25,No.2TheFeaturesoftheLegalSystemofRuralLand-usePlanninginFiveForeignCountries（orRegions）andSuggestions邢海峰部分国家与地区乡村用地规划法律制度的特点及其借鉴引言当前我国正处于城市化快速发展阶段，伴随城市用地向乡村的大规模扩张和乡村地区局部的城市化，我国乡村土地在空间上和功能上已经并继续发生着剧烈的变化，由此引发了城市建设无序蔓延、耕地急速减少等诸多问题。如何发挥城乡用地规划在土地开发和保护方面的调控作用，引导非农建设活动在乡村的有序进行，有效保护珍贵的耕地资源、乡村自然景观和良好的生态环境，是直接关系到我国城市化和社会经济能否健康发展的一项重要工作。在各种影响规划调控作用发挥的因素中，健全的法律制度应当是基础和工作开展的前提。已基本完成城市化进程的发达国家，在有关乡村用地规划的法律制度建设方面积累了丰富的经验，对目前还处于起步阶段的我国乡村用地规划法律制度的构建具有很好的启示和借鉴。1部分国家（地区）乡村用地规划法律制度的基本情况1.1英国英国没有专门针对乡村的用地规划法规，而是依据《城乡规划法》统一规划管理，同时，又针对乡村用地的特点，制定了大量其他的专门法律（或专门条款）和政策，由此构成了乡村用地规划法规体系。1947年出台的《城乡规划法》（Town&CountryPlanningAct），第一次在法律层面上将城乡纳入一体进行统筹规划与建设。该法律不但将城市与乡村作为一体，而且还针对乡村地区的土地开发制定了严格的控制条款，法律规定在没有得到地方政府批准的前提下土地所有者无权开发其所拥有的土地，从而实现了土地所有权与开发权的分离。1968年修订的《城乡规划法》进一步确立了新的城乡规划体系，将规划分为结构规划（structureplan）和地方规划（localplan）：前者是由郡政府（county）规划主管部门编制的战略性的政策框架，为地方规划编制提供依据；后者由地区（district）规划主管部门编制，对本地区内有关物质环境改善、交通管理、遗产保护等土地使用和开发的事宜提出规划方案[1]。英国用地规划的实施主要是通过规划许可证制度来实现，适用于包括乡村地区在内的一切土地的开发建设活动。除相对比较稳定的主干法律外，对英国乡村用地规划管理产生最直接影响的，是与乡村生产、生活和环境特点息息相关的大量乡村法规和政策。经过长期探索摘要：首先分析了英国、美国、德国、日本和台湾地区乡村用地规划法律制度的基本情况及其特点，并在考察和借鉴相关经验的基础上，从法律体系化、区域规划调控、乡村特色资源与环境保护、涉农部门协作和农民土地合法权益保护等方面，提出了完善我国乡村用地规划法律制度的建议。Abstract：Thispaperreviewsthelegalsystemofruralland-useplanningintheUnitedKingdom,theUnitedStates,Germany,JapanandChineseTaiwan.ItthenexplorestheirfeaturestouncoversomesuggestionsfortheimprovingofthelegalsystemofChina'sruralland-useplanning.Amongthemarelegalsystem-based,regionalplanningregulation,preservationofruralresources,environmentalprotection,agriculture-relatedmanagementcollaborationandprotectionoffarmers’legitimaterightsandinterests.关键词：乡村；用地规划；法律制度Keywords：Rural；Land-usePlanning；LegalSystem本文为：“十一五”国家科技支撑计划课题“村镇工程基础设施建设监测关键技术研究”的成果之一（2006BAJ11B07-03）作者：邢海峰，住房和城乡建设部城乡规划管理中心，博士，高级城市规划师。[e-mail]国际城市规划2010Vol.25,No.2和发展，英国目前的乡村政策更加侧重于对自然资源与环境的保护，如《限制带状发展法》用于阻止城市向乡村的无限、无序扩张；《国家公园和进入乡村法》（1949年）对某些特定地区，尤其是处于乡村的国家公园、风景优美地区和一些特殊科学实验用地，进行保护；《乡村法》（1968年）则规定了各级政府规划和保护乡村自然与历史景观，以及促进乡村公共设施建设与维护的权责；《规划政策条例7：乡村地区的可持续发展》（2004年）是针对英格兰土地使用规划的不同方面制定的政府政策，这些政策适用于乡村地区，它包括村镇及更广范围内相对不发达的乡村及大城市边缘地区[2]。1.2美国美国是一个联邦制的国家，在行政管理架构上，有关土地利用的规划基本上是由州、市和县等地方政府负责，因而没有国家规划的概念。国家没有统一的用地规划，各州的法律与规划的审批方式也有所不同，大多数州的规划不必经立法机构审批，而依州法律的授权，由规划委员会按法定程序审批，批准的规划具有法定的约束力。美国对乡村用地的规划管理由地方政府执行，其主要手段与城镇基本相同，主要有区划（zoningplan）和细分地块规定（subdivisionregulations）。区划是地方政府规制土地开发行为的最主要手段，明确规定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。在区划批准后，所有的建设都必须按照其所规定的内容实施。细分地块规定是一种对土地地块进行划分的法律过程，主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块，以满足地块产权转让的需要，并保证均等、有效率地为每个地块引入市政基础设施。需要指出的是，并非所有美国的乡村地区都制定上述规划或区划规定，这多半出现在毗邻城市化地区的乡村。在美国，对于私人土地的约束除用地规划管理外，通常还以地役权（easement）、契约（covenant）或协议（agreement）的形式进行，对私有地产上的开发活动进行限制。契约或协议对于私人地产开发的约束作用，同样适用于城镇与乡村，只不过在乡村地区则常常会包含带有乡村特色的限制性内容。这些契约与协议在处置具体案例时，与各级政府的立法规定和规划一样可作为处置依据。1.3德国德国没有独立的乡和村的管理层，乡村居民所在地及其周边的农田、林地直接由镇、区依据覆盖全行政区域范围的土地利用规划（Flaechennutzungsplanung）进行统一管理。德国拥有完善的用地规划体系，由联邦空间秩序规划（bundesraumordnung）、州域规划（landesplanung）、地区规划（regionalplanung）和地方规划（ortsplanung）组成。其中，地方规划由地方政府制定，包括两部分：土地利用规划（简称F-plan）和建设规划图则（Bauungsplan，简称B-plan），用以指导地方具体的土地开发活动。在地区规划之上的规划又被称为“跨地区规划”（ÜberördlichePlanung），包括联邦、州域和其他跨地区的规划，是在区域层面协调各个地区空间秩序的规划，其法律依据主要是《空间秩序法》（Raumordnungsgesetz）。该法是以国家法律的形式提出国土规划的纲要，用来指导各个州的发展规划和区域规划。有关地方用地规划管理的主要法律有《建设法典》和《田地重划法》，分别从建设活动和土地管理两方面进行规范。《建设法典》规定了规划实施的具体法律程序，对空间发展的控制规定非常严格。在《建设法典》基础上制定的《建设使用条例》则进一步规定了详细的建设用地类型、功能利用分类、各类用地的规模强度。为了使位于新建或改建地区中的建设用地能与建设规划相适应，德国主要采用两个解决方法——土地重划和地界调整，对新开发用地进行产权和界限上的规划引导。针对大量土地私有和公共事业用地的冲突，德国允许在符合法律规定的情况下进行基于合理赔偿的强行征购。《田地重划法》的内容主要涉及田地重划工作的组织建构、公共服务设施的建设以及其他的涉及土地管理和交易的规定。另外，涉及乡村更新的规划还必须受包括自然保护和历史建筑维护等方面法规在内的各项法律规定的制约。1.4日本日本的用地规划管理有着严格的法律基础，与土地和建设有关的法律共有200多项，其中除了《国土开发法》、《土地基本法》、《城市规划法》等规范土地利用的综合性法律外，对于乡村用地规划具有重大影响的有《农业振兴地域整治建设法》（1969颁布）、《聚落地域整治建设法》（1987颁布）等专门法律。20世纪60年代后期开始，伴随经济的高速增长，城市的无序扩张问题加剧，已有的土地利用规划制度已不能适应社会发展的要求。对此，日本1969年7月1日颁布了《农业振兴地域整治建设法》，该法案在当时被形容为“农政的领土宣言”[1]。《农业振兴地域整治建设法》是针对农村土地区划整理而制定的法律，该法律使农业基础设施建设、农村土地整理、农地保护规划的制定和实施有法可依，对于改善农村面貌发挥了积极的作用。农业振兴地区整备本身就是一个总体规划，为政府决策提供大方向，其区域划分可以限制开发行为和直接规制个人权利。1984年，农业振兴地区整备规划又加入了地区资源利用管理和保护的内容，同时该规划被定位为以10年为周期的总体规划，确立了其作为综合规划的地位。1987年颁行的《聚落地域整治建设法》，其目的在于有计划地推进乡村环境和城市环境的协调建设，从而确保包括部分国家与地区乡村用地规划法律制度的特点及其借鉴国际城市规划2010Vol.25,No.2乡村聚落和周边农用地在内的区域，保持良好的营农条件和居住环境，缓解因无序的城市化建设而带来的乡村聚落地区农业土地利用与城市土地利用之间的矛盾。《聚落地域整治建设法》是通过各都道府县制定的“聚落地区建设基本方针”来实现。而根据基本方针制定的“聚落农业振兴地区建设规划”和“聚落街区建设规划”则是具体的实施方案。以“聚落农业振兴地区建设规划”为例，其中涉及的事项有规划区域、农业土地利用、农业生产基础的整备与开发、农业现代化设施的整备、生活环境设施的整备等。此外，与乡村土地利用管理相关的法规还有很多，如《山村振兴法》（1965年制定/1985年修订）、《过疏地域振兴特别措施法》（1970年制定/2000年修订）、《农村地域工业导入促进法》（1971年制定）等，分别针对山区乡村、因人口显著减少而失去活力的乡村地区，促进其非农产业在乡村地区的发展、鼓励劳动力由农业向乡村非农产业就地转移。1.5台湾台湾政府非常重视用地规划管理，目前已形成一套完整的用地规划体系，主要包括：依据区域规划法的规定制定的区域发展规划，县、市综合发展规划，以及在县、市综合发展规划指导下，按照都市土地与非都市土地的划分，分别编制的都市规划和非都市地区的土地使用分区与土地使用编定。台湾地区的乡村是相对于都市区而言的，乡村地区被称为“非都市区域”。台湾将非都市区土地划分为10种（以农地而言分为特地农业区和一般农业区、乡村区、工业区、森林区、山坡地保育区、风景区、国家公园区、河川区、其他使用区或特定专用区10种土地使用区）[3]，具体规划管理则依据非都市地区管制规则进行。1950年代以来，非都市地区随着土地改革的进行，经历了深刻的变革。台湾先后进行过三次大的土地改革，特别是以扩大农业经营面积、农产品共同运销、加速农地重划为目的的第三次土地改革对乡村用地规划管理制度具有深远影响。台湾乡村土地规划管理的上位法主要是《区域规划法》和《土地法》，具体有《非都市土地使用管制规则》、《制定非都市土地使用分区图及编定各种使用地作业规范》，以及非都市土地变更为住宅、公共设施等各项建设用地的专门规定。其中，《非都市土地使用管制规则》是对乡村土地进行规划管理的主要法规，该法依据《区