成都市统筹城乡发展的探索与实践

成都市统筹城乡发展的探索与实践一、成都概况成都位于川西平原腹地，是四川省的省会，是一座具有2300多年历史的历史文化名城。辖9区(锦江、青羊、、金牛、武侯、成华、龙泉驿、青白江、新都、温江)、4市(都江堰、彭州、邛崃、崇州）、6县(金堂、双流、郫县、大邑、蒲江、新津)，全市户籍人口1139万人，常住人口1404万人。全市东西长192公里，南北宽166公里，土地总面积1.24万平方公里，是西南科教、商贸、金融中心和交通、通讯枢纽。成都自古为西南重镇，三国时为蜀汉国都，五代十国时为前蜀、后蜀都城，文化遗存丰富，1982年被国务院公布为国家历史文化名城。成都有2300多年建城史。秦汉以来，成都就以农业、手工业兴盛和文化发达著称，历代都是中国西南地区的政治、经济、文化中心和长江流域的重要城市。汉代成都与洛阳等并列为五大都会之一。唐代商贸繁荣，与扬州齐名，称为“扬一益(成都)二”。宋代成都印刷的“交子”是世界上最早使用的纸币。南方丝绸之路的起点城市就是成都。杜甫的著名诗“窗含西岭千秋雪，门泊东吴万里船”，生动地描绘了成都当时作为长江上游重镇和西南经济文化中心商贾如云、车水马龙的繁荣景象。2009年，全市地区生产总值4502.6亿元，增长14.7%，社会消费品零售总额完成1950亿元，增长20.3%，地方财政一般预算收入387.5亿元，同口径增长22.3%，城镇居民人均可支配收入18659元，增长10.1%，农民人均纯收入7010元，增长8.2%。2010年，全市实现地区生产总值5551.3亿元，增长15%，地方财政一般预算收入526.9亿元，增长36%；社会消费品零售总额2417.6亿元，增长18.8%；城镇居民人均可支配收入20835元、农民人均纯收入8205元，分别增长11.7%、15.1%。定位与趋势：成都城镇化水平与社会经济发展程度•经•济•发•展后工业•工业••农业•030%51.8%65%70%城镇化率成都1成都2成都3成都经济社会发展情况比较社会经济发展水平人均GDP（美元）城镇化率（％）高收入国家24,93075中上等收入国家4,26073中中等收入国家2,39060中下等收入国家1,67056低收入国家43028成都四川省城镇化率2007年约为35.6%，不仅比发达兄弟省市落后，而且在西部也居于中下水平。有关方面提出了全省城镇化率每年提高1个百分点以上，2010年达38%以上，2020年达到50%以上的目标。二、成都面临的挑战（一）综合竞争力亟待提高在经济总量和增长速度上，与沿海发达地区相比存在较大差距。经济增长动力单一经济增长对投资的依赖性较强，消费对经济增长的拉动作用不突出，净出口对经济增长的作用非常小。成都三大需求对GDP增长的贡献率（％）(消费47％，投资51％，净出口2％）消费净出口投资消费投资净出口主导产业支撑作用不突出，电子信息、机械（含汽车）、医药、食品（含烟草）四大主导产业完成增加值占地区生产总值的比重不高。工业发展缺乏重大产业化项目、核心技术和核心人才支撑，产业关联度不强，产业链条不长，产业集中度不高。（二）空间资源和环境容量约束加剧成都经济社会将继续快速发展，对土地等空间资源提出了更高要求，对环境容量提出了新的挑战，加之城乡居民对环境质量的要求日益提高，保护环境的呼声不断加大，环境准入政策更加严格，资源环境约束将日益突出。正确处理好产业发展与资源环境的关系，努力从根本上转变增长方式和调整优化结构，尽可能地减少资源消耗和环境污染，是经济发展中必须着力解决的一大难题。（三）就业和社会稳定压力增大成都面临新增劳动力、企业下岗职工、农村富余劳动力转移形成的巨大就业压力。同时，随着科技进步和资本有机构成的提高，就业弹性系数逐步减小，结构性就业竞争更加激烈。城乡社会保障体系不完善。城乡结构调整、社会转型和收入分配等伴生的各类矛盾可能增多。社会预警机制、突发事件应急机制和社会动员机制还有待完善，维护社会稳定、保障公共安全和处置突发事件的难度加大。（四）“三农”问题仍是难点农业和农村基础设施落后，传统农业比重大，现代农业发展滞后，农产品加工业规模偏小，农业产业化程度不高，农民增收的长效机制尚未建立，农民增收难度较大。如何加快传统农业向现代农业转变，加快农村富余劳动力转移，切实解决“三农”问题，仍是成都全面建设小康社会的难点。三、成都科学发展的战略选择：统筹城乡发展，推进城乡一体化发展不足和城乡发展不平衡，是成都面临的主要矛盾。统筹城乡经济社会发展、深入实施城乡一体化发展战略，是事关成都长远发展的重大战略，是破解城乡二元分割体制、解决“三农”顽症、形成城乡一体的新型管理体制和运行机制、实现城乡同发展共繁荣的有效途径，对加快建设和谐成都具有重要意义。2004年初，成都市委市政府颁布了“关于统筹城乡发展，推进城乡一体化的意见”：统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化是新形势下解决“三农”问题的根本途径，是探索西部大开发新路的有益尝试，是全面建设小康社会的重大举措。城乡一体化，即：城乡一体、统筹推进的城市化。成都的城乡一体化，是“城乡一体、统筹推进的城市化”的简称。这一战略思想包含三层含义：第一，城乡一体化的本质是城市化。城乡一体化是城市化的最高境界，又是城市化发展的方向、过程和目标。所以，推进城乡一体化，本质上是城市化，是朝着城乡一体化加快发展的城市化过程。第二，城乡一体化是统筹城乡发展的城市化。对立统一、相互依存、相互促进，是城乡发展的内在规律。实践证明，就城市抓城市、就三农抓三农，都走不通。第三，推进城乡一体化的目的是实现城乡同发展共繁荣。推进城乡一体化，就是要通过积极推进城乡统筹，整体推进工业化、城镇化和农业现代化，促进城乡同发展共繁荣，使城乡居民共享现代文明成果，逐步实现“共同富裕”，而不是要彻底消除城乡差距，更不是搞“城乡一样化”。成都推进城乡一体化发展战略，集中体现为“五个意识”“六句话”“六个一体化”“三个集中”“三大重点工程”和“农村工作四大基础工程”：第一阶段：以“六句话”和“三个集中”为主要内容的开始阶段。“五个意识”：始终牢固树立规划意识、环保意识、市场配置资源意识、集约利用土地意识和历史文化保护意识。“六句话”：（一）以县城和有条件的区域中心镇为重点，有序推进城乡一体化（二）以科学规划为龙头和基础，统筹城乡一体化发展。(三)以产业发展为支撑，增强城乡经济协调发展能力(四)以建立健全市场化配置资源的机制为关键，增强城乡一体化发展的动力和活力（五）以制定和完善配套政策为保证，努力构建城乡一体的新型管理体制（六）以农民生产生活及居住方式的转变为着眼点和落脚点，切实维护好群众的根本利益“三个集中”：（一）推进工业向集中发展区集中（二）推进土地向适度规模经营集中（三）推进农民向城镇和集中居住区集中“三大重点工程”：（一）农业产业化经营工程：农户+专业合作经营组织。（二）农村发展环境建设工程：生态环境、基础设施、社会环境。（三）农村扶贫开发工程。第二阶段：以“六个一体化”为核心内容，系统构建城乡一体化发展体制机制的全面推进阶段。“六个一体化”城乡规划一体化城乡产业发展一体化城乡市场体制一体化城乡基础设施建设一体化城乡公共服务一体化。城乡管理体制一体化。城乡规划一体化：1、建立城乡一体的规划管理体制。出台了《成都市城乡规划条例》。建立政府组织、部门协作、专家咨询、公众参与、规委会决策的城乡规划编制决策机制。实行城乡规划白皮书制度，完善重大规划公示和听证制度。打破城乡规划分治及条块分割的现状，将原市建设行政管理部门负责的村镇规划管理职能划转市规划局；在区域中心镇设置规划管理所，在乡镇配置乡村规划师。设置成都市规划执法监督局以及市政府派驻区（市）县城乡规划督察专员，负责全市城乡规划督察管理工作。全市基本形成了“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体系，以及比较完备的与统筹城乡发展相适应的城乡规划法规与标准规范体系。2、建立“全域成都”规划体系。在全面完成城市总体规划和土地利用总体规划修编的基础上，编制了市域城镇体系、新农村建设规划以及与之配套的城乡产业发展、基础设施建设、社会事业发展、生态环境建设等规划，形成了相互衔接、覆盖城乡的规划体系。在全市域1.24万平方公里范围内构建了成都平原区、龙门山和龙泉山旅游发展带、城市三个圈层以及高新技术产业、现代制造业、现代服务业和现代农业基地“一区两带三圈四基地”的空间发展格局。3、建立“世界现代田园城市”规划体系。按照建设“世界现代田园城市”的要求，制定“世界现代田园城市”规划建设导则，结合成都的资源禀赋、生态容量、历史文化和现实条件，规划生态及旅游发展区、优化型发展区、扩展型发展区和提升型发展区，形成支撑现代田园城市战略定位、可持续发展的总体功能布局。城乡公共服务一体化:1、建立覆盖城乡的就业服务体系。建立涵盖城乡的就业实名制管理体系，将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系。在每个乡镇（街道）建立劳动保障所、村（社区）建立劳动保障站。健全完善统筹城乡就业“三大制度”（就业普惠制度、就业扶持制度、就业援助制度），为农村劳动者提供免费的公共就业服务、免费职业介绍、免费就业培训和青年见习补贴。建立覆盖城镇和农村的人力资源信息网络，市、县、乡、村四级劳动保障服务机构和非营利性职介机构联网运行，实现信息资源的集中管理和共享。2、建立城乡一体的社会保险体系。2008年，整合农村新型合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险制度，建立统一的城乡居民医疗保险制度，明确城镇职工基本医疗保险、农民工综合保险以及城乡居民医疗保险之间的转移和接续办法，提高城乡医疗保险筹资标准和医疗保险待遇，实现了城乡居民医疗保险制度一体化，做到筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等，基本形成覆盖城乡居民的医疗普惠制度。截止2009年底，全市基本医疗保险参保人数达1106.83万人，占全市户籍人口的97%。2009年，整合新型农村社会养老保险、城镇老年居民养老保障制度以及失地农民养老保险制度，建立统一的城乡居民养老保险制度，制定城乡居民养老保险与城镇职工养老保险、农民工综合保险之间的转移和接续办法，实现城乡居民养老保险制度一体化。截止2010年6月，全市城镇职工基本养老保险参保324.57万人，城乡居民养老保险参保79.52万人，其中农民参加养老保险78.5万人。3、完善统筹城乡的社会救助制度。不断提高城乡低保标准及补助水平，2009年，城市低保标准达到家庭月人均收入245～300元；农村低保标准为年人均收入不低于1720～1920元。帮困助学实现学有所助，2009年对困难学生共计93340人次实施教育资助，资助总额4621.36万元，实现高中以下救助全覆盖。统筹城乡医疗救助制度，城乡低保对象和低保边缘困难群众享受同等、同质的医疗救助。实施农村“安身工程”，2009年全市农村“安身工程”建房2000户，建筑面积15.9万平方米，投入资金5700余万元。4、推进城乡教育均衡发展。2004年起，市、县两级财政投入14.5亿元，建设了410所标准化农村中小学。提高农村学生生均公用经费，农村小学和初中生均公用经费达到城市学校标准。统筹城乡教育资源，选派城区（城镇）学校校长到农村学校任职、城区学校教师到农村学校定期服务，2009年，全市城乡学校之间交流教师3580人。制定义务教育校际均衡发展监测和评估指标体系，对全市各区（市）县义务教育校际均衡的总体程度逐一测评，指导各级政府科学制定缩小校际差距的办法措施，促进了教育资源均衡配置。5、健全城乡基层医疗卫生服务体系。市、县两级财政投入资金7.6亿元，完成223所乡镇公立卫生院、150个社区卫生服务中心和2396个村卫生站标准化建设，实现房屋、设备、人员、技术、管理五配套。实施社区卫生服务网络体系建设，社区卫生服务机构标准化建设达标率93.6%，实现社区卫生服务全覆盖。6、构建城乡一体的公共文化服务体系。实施城乡基层公共文化设施达标